【海洋观点】检查海洋环境保护法实施情况报告的意见和建议

12月27日，十三届全国人大常委会第七次会议审议了全国人大常委会副委员长沈跃跃作的全国人大常委会执法检查组关于检查海洋环境保护法实施情况的报告，共有26人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

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出席人员普遍认为，坚持陆海统筹、加快建设海洋强国，是党的十九大作出的重大部署，事关民族生存发展和国家兴衰安危。为推动党中央决策部署贯彻落实，全国人大常委会综合运用执法检查和听取审议专项报告两种方式，从保护和开发两个维度开展监督。检查海洋环境保护法实施情况，是十三届全国人大常委会在履职开局之年进行的第二次生态环境保护领域执法检查，是常委会深入学习贯彻习近平生态文明思想、坚决依法推动打好污染防治攻坚战的实际行动和重要举措。大家充分肯定执法检查组的工作，高度评价执法检查报告，希望国务院及其有关部门对执法检查报告提出的意见认真研究处理。大家强调，要坚持以习近平生态文明思想为指导，把保护海洋生态环境作为加强生态文明建设、打好污染防治攻坚战的重要内容，依法保护和改善海洋生态环境，保护海洋资源，保障人体健康，为推动高质量发展，建设美丽中国作出贡献。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、牢固树立绿色发展理念、强化海洋环境保护意识

部分出席人员指出，执法检查中发现一些地方依然存在向海要地、向海要利、向海排污的问题，工作中重开发、轻保护，对保护海洋环境认识不清、重视不足、态度不够坚决，等等，反映出绿色发展理念不够牢固，政绩观有偏差。要真正把习近平生态文明思想学深悟透、入脑入心，体现在行动上，落实到工作中，切实贯彻好党中央保护生态环境决策部署。有些出席人员指出，从执法检查和问卷调查了解的情况看，海洋环境保护法律法规学习宣传力度不够，一些地方和部门领导干部、企业负责人对海洋环境保护法定职责不清楚，越到基层越薄弱，群众保护海洋环境、依法维护自身权益的意识有待加强。应切实补好普法宣传教育这块“短板”，提升全社会的海洋保护意识和法治意识。

二、加大源头管控，坚决防控陆源污染

有些出席人员指出，海洋环境污染的根子主要在陆地，改善海洋环境质量的关键在于加强陆地点源和面源污染治理，实现达标排放。有的出席人员指出，陆源污染物总量巨大，来源多样，长江每年有9000多亿立方米水量入海，其中总氮含量始终超标；沿海地区工业密度大，规模大，而且大量是重化工企业和产业基地，同时人口密集，许多近海中小城镇和乡村的生活垃圾和污水处理能力不足，设备设施陈旧，污染物直接排入海域。要下决心整治陆地污染源的排放，用好法律、行政、经济等综合手段，高度重视防范采油炼油、化工等行业的环境污染突发事件。同时应抓好海上污染的控制，重点解决船舶油污和生活垃圾处理排放问题。有的出席人员指出，目前对入海污染物排放管理都是按江河淡水污染物排放标准来执行，与海洋环境的客观要求相比不够科学。例如海洋环境对总氮污染物比较敏感，而淡水污染物排放标准对总氮含量要求相对宽松；近海地区工业企业和城市排放污染物入海距离近，污染物降解时间短。建议对入海污染物排放标准问题进行系统深入研究，建立健全科学合理的污染排放标准体系，做好防污治污基础性工作。有的出席人员建议，国务院及有关部门应总结和借鉴大气、水、土壤污染防治行动计划的经验，研究出台国家碧海保护行动计划的“海十条”，按照陆海统筹、联动护海原则，建立陆海一体化的海洋生态环境治理体系，构建“源头护海、河海共治、联动净海、从严管海、生态用海”的海洋生态环境保护新格局。

三、坚持保护优先，加快修复海洋生态

有些出席人员认为，应高度重视我国近海海洋生态环境保护严峻形势，切实加大海洋生态修复力度。有的出席人员指出，围海填海造地和大规模近岸开发建设，对海洋生态造成的破坏严重，必须实施最严格的围填海管控制度，对新上围填海项目从严把关，坚决防止化整为零、层层下放，对违法违规填海造地的行为严肃查处，不能以罚代管、以罚代批。有的出席人员指出，目前我国海岸线的利用普遍粗放，自然岸线越来越少、人工岸线越来越多，如环渤海湾区内有40多个码头，用地粗放、效率低下、重复建设现象突出。建议科学划定、严格坚守海洋生态红线，整合现有的港口码头，减少生产岸线，严控近岸房地产开发，依法处理违法采海沙行为等，加快恢复自然岸线。有的出席人员认为，滨海湿地保护形势严峻，一是滨海湿地面积减少，2003年到2013年，我国滨海湿地面积减少136.12万公顷，占总量的22.91%；二是滨海湿地的保护体系不健全，沿海11省（区、市）已经建立自然保护区、湿地公园等各类保护地126个，其中滨海湿地仅占24%，远低于43.51%的全国湿地平均保护率。国务院有关部门和有关地方政府应进一步强化对滨海湿地保护措施，加大保护力度。

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四、深化体制机制改革，提升海洋环境保护能力

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有的出席人员认为，海洋环境保护体制机制还不健全，反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的海洋资源有偿使用、生态损害赔偿和生态补偿制度尚未真正建立，海洋环境的价值未得到科学评估和合理体现，导致海洋环境保护成本内部化不足、生态保护得不到应有回报，制约了基层政府和企业保护海洋环境的积极性；海洋生态环境保护体制机制存在碎片化、分散化、部门化现象，涉海部门条块分割、多头管理、交叉管理依然存在，协同机制作用发挥不明显，空间规划重叠冲突、地方规划朝令夕改等问题依然存在。应加大改革力度，加强海洋生态保护能力建设。有的出席人员提出，按照新一轮机构改革方案，海洋环境保护职能由海洋管理部门划归生态环境部门，但实际操作中划转生态环境部门的编制和人员偏少，福建、广东等地的省级海洋部门向生态环境部门转移的编制和人员只有4名，江苏省只有2名，部分已进行机构改革的地级市只转隶1-2名，许多县级海洋部门因为以前没有配备专职海洋环保人员而出现无人可转的情况，导致一些地方生态环境部门面临“下不了海”的困难。建议进一步加强机构改革的统筹协调，优先划转海洋环境监测、执法、应急和科研等支撑力量，确保海洋环保工作不掉队。同时应督促各相关部门履行“管行业必须管环保”职责，落实好保护海洋生态环境的“一岗双责”。有的出席人员提出，监测能力“上强下弱”的情况较为普遍，沿海地区县一级普遍缺乏独立开展海洋环境监测的能力，没有监测机构、技术队伍和经费支持；许多基层海洋环境监测仍主要采取乘船出海手工监测方式，手段传统，能力单一，卫星遥感、生态浮标、无人机、无人船等先进监测技术设备的运用严重不足，渔业资源、浮游生物、保护区资源等数据资料匮乏。建议在国家层面进一步加强指导和支持，对重点监测区域特别是基层加大投入，加强专项能力建设，切实提高海洋环境监测预警能力。

五、加快立法步伐，完善海洋生态环境保护法律法规

有些出席人员指出，检查中各地普遍反映海洋环境保护法的一些制度规定与实际情况不适应、同其他法律不协调。近年来对海洋环境保护法的几次修改，主要是配合“放管服”改革进行的打包修改，与法律配套的行政法规也都是10年前甚至更早时间制定的。建议国务院有关部门抓紧启动海洋环境保护法修改工作，尽快修改完善相关配套法规。有的出席人员提出，对围填海项目的审批和管理主要适用海域使用管理法，建议在修改海洋环境保护法过程中对海域使用管理法进行同步修改。有的出席人员指出，立法法对法律配套法规的制定时限作出了规定，明确要求未能按时出台的应向全国人大常委会说明情况。此次执法检查发现有一些法律明确要求制定的配套法规没有按时出台，还有多个省、市的地方性法规、规章或者规范性文件部分条款与上位法或者国家有关规定不一致，存在违法违规下放审批权等问题。各地方要继续做好生态环境保护法规清理等工作，全国人大有关专门委员会和常委会工作机构要加大监督工作力度，维护国家法制统一。还有出席人员指出，2017年为支持行政审批制度改革修改了海洋环境保护法，将入海排污口位置审批改为备案，当时提出可以通过制定规范和标准等方式，加强事中事后监管，但各地实际监管参差不齐。要加快建立完备严格的入海排污口备案管理程序、措施和实施机制，真正把备案管理落实到位。

文章来源：全国人大网