全永波：全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 04:28:29

海洋生态环境治理是全球海洋治理体系构建的重要内容。海洋具有跨界性特征，海洋生态环境治理只依靠单个国家采取行动不足以应对日益复杂化的环境危机，因此，只有在全球范围内建立可持续性的合作机制才能形成有效的治理路径。近年来，海洋治理的国际合作实践不断在全球范围内深化，以国家为主体的海洋治理行动有序展开，如中欧建立“蓝色伙伴关系”，积极推动构建“海洋命运共同体”。同时，全球海洋生态环境治理出现了新现象：一是海洋生态系统的制约使得环境治理行动框架存在区域化的倾向，按生态系统标准划定海洋空间并以此形成环境治理机制，已经成为全球海洋治理的重要导向；二是海洋区域的治理力量加快形成，区域性的海洋环境组织不断涌现并参与治理，区域利益导向使主权国家和区域组织合作，协同解决区域海洋范围内的环境治理困境；三是全球性治理框架和政策弱化，主权国家参与全球海洋生态环境治理的内在需求呈现多元化，对有效解决全球性海洋生态环境问题形成冲击。区域海洋环境治理参与主体主要是主权国家，主权国家在政策选择上更会做出以国家利益为导向的政策决策，可能会将“不利益”环境代价进行“区域外转移”，这与全球环境治理的政策逻辑存在一定的冲突。因此，全球海洋生态环境治理的区域化演进该如何完善，让区域与全球的海洋生态环境治理形成“帕累托最优”，这就需要通过多案例及机制分析提出相应的解决对策。
一、全球海洋生态环境治理的理论基础与治理逻辑

众所周知，唯有海洋生态系统健康运行和海洋环境干净美好，人类才能从中获取利用率高的资源与能源，才能保障海洋产业的可持续发展。全球海洋生态环境治理有其特有的理论基础和治理逻辑，世界各国应增强自身海洋环境保护意识，促进治理主体之间的海洋环境保护合作。1.1海洋生态环境治理具有生态性和公共性特征
近年来，海洋生态环境问题接踵而至，如何处理好海洋经济发展和海洋生态环境之间的关系成为当前海洋治理中亟待解决的难题。海洋生态环境治理是环境治理的重要领域，其核心是“治理”，属于治理行为者之间的相互配合和积极合作的复杂行为。在治理的过程中，公众、企业、政府之间具有一种密不可分且又复杂的联系，各主体间相互作用又相互制约，形成一个交织的政策网络。作为治理的对象，海洋空间具有独特的治理物理特性和治理公共性。第一，海洋中的水体本身具有流动性和与之带来的相关性。可想而知，海洋与陆地是存在差异性的。陆地虽然连续不断、固定不变但可以有所分割，然而海洋因为水体的流动，一旦某海域海洋资源或环境过度开发利用而遭受破坏，一定程度上会不利于这片海域后续的开发与利用，同时也会对邻近海域的生态环境造成不利影响。第二，海洋的生态系统特征明显，一定区域的生态复合程度极高。研究表明，以生态系统为基础的管理是一种日益突出的海洋资源管理模式，其重点是维持生态系统的完整性，海洋管理边界的标准要按照生态系统空间范围的标准进行划定。在一定条件下，海洋相比陆地而言其任何一部分都具有特殊的价值性和功能性。人类对海洋的“立体开发”、多主体开发现象严重，给海洋环境带来层次性破坏，相应的生态修复十分艰难。第三，海洋环境和海洋资源的公共产品性特征尤为突出，在空间维度上没有明确的标准和统一的划分，所以较难精准地划分海洋治理的边界。海洋生态环境的公共产品特性，促使其具有非竞争性与非排他性，区域海洋之间的环境影响时刻存在。相关利益主体很难较好地分摊到海洋治理责任，通常最终的治理责任都落在政府身上。全球海洋生态环境治理是基于全球海洋治理和全球生态环境治理结合的基础上提出的。海洋的生态性和公共性特点证明，海洋生态环境治理的主体不限于一个国家、一级政府。海洋生态环境治理是全球性理论在海洋治理领域方面的突破性发展，需要基于全球的视野开展相应的国际合作，形成国际治理框架。1.2全球海洋生态环境治理具有一定的层次性和系统性对全球海洋治理的研究来源于多学科多领域的影响和关注。主要是基于海洋本身的自然属性即具有全球性和跨区域性，也有因全球海洋问题显现等各种因素，全球海洋治理日益受到关注。1992年罗西瑙（James N. Rosenau）正式提出全球治理的定义后，国际社会意识到改善全球和区域合作应当成为社会、经济和政治讨论的主流。从海洋治理层面分析，《联合国海洋法公约》确立了管理海洋环境及其资源的基本法律原则，规定了海洋环境保护的国际合作机制，但该公约无法回答海洋法中出现的所有新问题。因此，国际社会和各国政府需要采用可持续发展的整体模式，为全球海洋治理提供更加务实的办法。与此同时，在区域一级，欧盟为代表的区域组织在促进综合海事政策方面卓有成效，在过去40年时间里，波罗的海、地中海、加勒比海等区域海洋环境协同计划纷纷签订并实施；中国近年来也进一步推进如“滩长制”“湾长制”为代表的小微海洋环境治理机制等。全球海洋生态环境治理多层级体系渐趋形成。这种多层级治理体系主要体现为：以联合国和国际组织为代表的全球海洋治理体系、国际公约约束下的区域海洋治理体系和以国家治理为基础的国内海洋治理体系，后者又包括国家层、地方层、社会基层等。可见，海洋环境治理如同治理理论在实践中的应用一样，形成了全球治理、区域治理、国家治理、地方治理和基层治理等多个层级，其中区域海洋治理一般指跨国家间的海洋治理，而国家管辖海域跨行政区域治理则属于国家治理和地方治理层级的范畴。这些层级的治理在各层面形成了相应的政策和治理机制，支持相应治理领域的治理。
在当前的全球海洋治理体系中，联合国等有关国际组织在解决海洋问题中发挥着关键的作用，以联合国等国际组织为中心，国家行动者与非国家行动者共同参与海洋治理相关的行动。代表性行动如1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（以下简称《伦敦倾废公约》或《伦敦公约》）及其1996年议定书、1995年《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》（GPA）等，旨在减缓和防止沿海和海洋环境因陆地活动而恶化，促进“国家履行保护和保存海洋环境的责任”。同时，区域性的国际组织在全球海洋治理中的作用越来越突出，成为全球海洋生态环境治理的重要力量。在海洋治理政策实施过程中，通过制定国际规则来推进全球海洋生态环境治理，成为全球海洋环境治理的典型做法。然而，全球海洋生态环境治理的关键是各主权国家均存在独立的权力体系，因而治理机制和规则的设计往往受到强权国家的力量影响。由于以《联合国海洋法公约》为代表的国际公约对于海洋生态环境保护的条款规制性较弱，海洋生态环境治理在实践中往往被主权国家的利益左右。另外，基于区域海洋环境利益的各种区域性海洋组织实际上代表了相关行业集团利益，其提出的环境政策具有一定的排他性。所以，全球海洋生态环境治理体系呈现出多层性的同时，如何将各方治理力量整合形成系统性机制值得进一步思考。1.3全球海洋生态环境治理具有一定的整体性和多元性在当前世界经济和社会发展的进程中，全球化和逆全球化的力量不断地在海洋生态环境治理等领域角逐，其背后的价值元素包含对海洋权益、海洋生态和经济发展的多元考量。整体性治理理论的提出，对于通过协商调整、梳理整合等途径处理治理过程中出现的琐碎细小的问题，并以此形成相应的治理逻辑有积极意义。

全球海洋生态环境治理体系构建中存在全球性的整体性利益、区域利益、国家利益、企业利益、区域组织利益等多种利益诉求。随着多元利益格局的逐渐形成，多元利益主体之间的博弈也随之而来，在激烈的博弈过程中，公共利益很有可能被各种利益集团的利益所取代。因此，对海洋环境进行有效治理，应当树立全球整体性治理的理念，对海洋环境治理中的利益诉求加以规范，形成统一不失衡的利益格局，并建立和完善相应约束机制与均衡机制。海洋生态环境治理具有外部性，外部性因素对不同层级的治理系统有一定的冲击，并影响其治理效果，因此政府起到举足轻重的引领和带头作用。政府应出台相应的鼓励机制或政策，提高海洋生态环境治理能力，提高治理效率，并进一步促使企业、组织和国家实现环境行为外部性的内部化。海洋生态环境治理过程中，还需要关注各个要素的治理目标能否一致，将多元的利益诉求进行重新协商调整、再整合，将全球海洋治理要素的各自利益整合为共同利益诉求，平衡多元利益主体的关系，体现海洋主体集体理性，以提高全球海洋生态环境的整体治理效果。
二、全球海洋生态环境治理的区域化演进：现状与反思

近年来，面对海洋生态环境全球性的难题与挑战，区域性的环境合作步伐加快，各区域国家和区域组织在综合考虑生态环境、经济等各种因素基础上，主动开展区域合作，并成为解决海洋生态环境问题的重要路径。纵观全球性海洋生态环境治理的现状，区域化演进已然成为当前海洋治理的重要特点。2.1区域化演进的现状与特点
全球化的过程也是全球性问题不断出现的过程，大量跨国和跨地区的问题不断叠加，主权国家和国际组织在参与治理过程中形成力量的多元性博弈。“区域化”成为这种力量博弈的现实选择，在海洋生态环境治理领域尤其如此。全球海洋生态环境治理的“区域化”表现为“区域”成为全球海洋生态环境治理的重心和焦点，区域大国或全球具有一定影响力的国家在区域治理中发挥着越来越重要的作用。区域海洋强调海洋生态系统结构、机制的完整性，往往按生态系统空间范围的标准划定海洋管理边界，海洋生态环境治理的“区域化”演进有如下特点。其一，区域组织在区域海洋环境治理中发挥关键作用。在海洋生态环境治理的区域化演进中，以主权国家间的互动合作、区域性的国际组织或海洋治理委员会机制为主导形成了区域海洋生态环境的治理框架，其中区域组织在区域海洋环境治理过程中发挥着越来越重要的作用。以区域组织主导的治理主体引领治理的方向，并成为目前全球海洋生态环境治理的重要实现模式。区域组织主导的区域化治理机制的典型代表包括欧盟环境治理、波罗的海委员会对波罗的海的环境治理、南亚区域合作联盟的海洋生态环境治理等，这些海域的环境治理在全球区域海洋治理中具有典型性。多年来，由欧盟构建的环境工作组、环境委员会和环境总署等机构体系在参与海洋生态环境治理过程中起到了主导作用，推进了环境治理合作机制的形成。波罗的海沿岸六个国家缔结了《保护波罗的海区域海洋环境的公约》（以下简称《赫尔辛基公约》），针对环境污染现象，以合作方式共同参与到波罗的海区域海洋环境的保护行动中。该公约明确设立了波罗的海委员会，该委员会主要按公约附件的规定就海洋环境保护方面所涉及的具体事项进行相应的调整与规范。南亚地区专门成立了南亚区域合作联盟，提倡积极应对环境污染，加强治理协商与合作，但由于该地区总体经济较弱，环境治理制约因素明显，故海洋生态环境治理难以达到良好的效果。其二，区域海洋生态环境治理机制已经成为全球海洋生态环境治理机制的重要内容。越来越多的区域海洋环境项目成为全球海洋生态环境治理区域化演进的重要支持。以联合国环境署设立18个区域海洋项目为例，“区域海”机制的建立是联合国实施全球海洋治理的一个重要路径。以地中海治理为例，该区域沿岸部分国家于1976年签署了《保护地中海免受污染公约》（以下简称《巴塞罗那公约》），旨在解决地中海地区各种环境污染问题。该公约有一个附件和两个议定书，对防止倾倒废弃物、勘探开发大陆架造成的污染、船舶造成的污染和陆源污染作了原则性规定，相关内容及原则与《联合国海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护与保全”的相关内涵基本一致。该公约在1995年进行了修改和补充，添加了新内容，形成了污染者预防原则、负担原则、可持续发展的原则，体现了当前全球海洋生态环境治理的基本动向。区域性机制有效缓解了区域海洋生态环境问题，并在全球范围内被效仿，以区域海洋治理为目标的海洋生态环境治理机制纷纷建立。但这是否意味着全球海洋生态环境治理已经完全区域化？这需要研究这种区域化机制是在联合国体系下的全球海洋环境治理体系的组成，还是独立的区域治理体系。从现实分析，全球分布的海洋“区域治理”应是多层级治理体系下的分级控制系统，这些系统注重区域的生态系统功能，有助于克服单一生态系统管理上的困难，促进基于整体性理念的生态环境治理。其三，区域性海洋环境突发事件促使区域合作动能增强。区域性海洋环境治理体系除了多边公约和双边条约建立制度和机制外，通过其他途径开展跨区域合作机制建设也是海洋生态环境治理体系的重要内容。2011年，以日本福岛核泄漏事件为教训，东北亚区域国家清晰地看到海洋环境跨区域合作的重要性，面对严重海洋污染事件，各国以领导人之间的会晤共识、政府之间的磋商合作等主要形式来促进合作交流。虽然海洋生态环境治理一定程度上受到政治关系的制约，然而考虑到现实的需求及合作的需要，中国、韩国、日本逐渐把环境合作关系“机制化”。除此以外，1989年美国埃克森公司油轮漏油事故、2010年墨西哥湾漏油事件等，也促进了以政府和区域组织为主体的区域环境合作机制的形成。其四，区域治理行动围绕全球各区域大海洋生态系统展开。海洋环境治理不仅受到治理能力、政治态度的影响，而且还受到地理环境、地质条件等诸因素的影响。因区域海洋具有相对独立的生态系统，在治理过程中容易形成针对性的科学方法和科学体系，而现实中国际上把大量的技术规范、操作规程、环境标准等吸收到国际环境立法之中，也成为区域海洋环境治理的制度基础。海洋区域环境治理突出以“大海洋生态系统”为基础，强调海洋生态系统结构、功能的完整性，按生态系统空间范围的标准划定海洋管理边界，生态系统的集成促使不同层次的政府及非政府组织之间的合作伙伴关系不断建立。从区域环境保护的国际实践看，保护海洋生态系统和生物的发展举措集中在污染控制、海洋生态系统保护、管理海洋生物多样性，保护的重点有区域性的区分。比较常见的基于生态系统的海洋环境治理的实践包括：欧盟推动建立了欧洲水域空间规划系统，旨在实现共同的海洋空间规划框架以及欧盟水域和沿海区域海岸带综合治理；地中海国家通过了《地中海行动计划》，该计划从海洋资源整体规划、动态监测、环境评估、海洋立法、制度与财政支持几个部分对地中海生态治理做出了详细规定。2.2区域化治理的多案例分析
海洋生态环境治理在全球范围内呈现出多类型化，主要表现为国家管辖范围内的跨行政区域治理、若干个国家间的“区域海”生态环境治理、公海保护区机制等，本文选择相关案例进行比较分析，研究多层级治理和治理区域化需要的机制和模式。（1）地中海的海洋污染治理：跨国家间的区域海洋生态环境治理地中海沿岸共有18个独立国家，20世纪70年代之前，沿岸各国各自为政，掠夺性地开发和利用海洋资源，地中海海洋环境急剧恶化。为此，从20世纪70年代开始，沿岸各国共同致力于海洋生态环境治理。在联合国环境规划署（UNEP）的促进和帮助下，地中海沿岸国家开始展开合作并建立了较为成功的区域海洋环境保护合作机制，着手解决区域海洋污染问题。1974年联合国环境规划署建立“区域海洋项目”，1976年地中海沿岸各国签订《巴塞罗那公约》，成立了特别保护中心，每年投入一定的治理资金用于海上污染调查行动，严厉打击污染行径。1995年该公约修订，增添了新的内容。同时，各国又提出新的污染治理政策，内容包括：其一，建立独有的海洋污染监测网；其二，利用先进的科技，对环境治理机构和人员提供定期的培训；其三，修订并完善国家援助政策，协调各相关机构的人员安排与机制；其四，加大宣传力度，呼吁沿岸各国给予人物财力方面的援助，共同保护地中海。（2）公海保护区机制：另一类区域化海洋生态环境治理机制的倾向公海保护区机制是在联合国组织下实施的海洋特别区域的生态保护机制。2006年第八届《生物多样性公约》缔约国大会重点商议了在公海建立海洋保护区事项。2008年第九届《生物多样性公约》缔约方大会正式通过了《确定公海水域和深海生境中需要加以保护的具有重要生态或生物意义的海域的科学准则》和《建立包括公海和深海生境在内的代表性海洋保护区网的选址的科学指导意见》两个文本。近年来，公海保护区机制的议题已经成为联合国海洋问题的重点，联合国大会正式启动就国家管辖海域外生物多样性(BBNJ)的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书的进程，该文书将处理包括公海保护区在内的一系列重要议题。全球范围内建立起的成熟的公海保护区有南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区、地中海派拉格斯海洋保护区、大西洋公海海洋保护区网络和罗斯海地区海洋保护区等。在保护区内各国出于各自利益的需要对公海保护区持不同的态度，当前已经建立的公海保护区都是以区域性公约或国家间的协议为制度基础形成的。公海保护区合作机制是全球层面对海洋环境治理机制的探索，但公海保护区只在全球部分海域或海岛设立，区域性特征也逐渐体现。在区域性的主体参与和区域性公约作为政策支撑上，也可将公海保护区视为全球性治理和区域性治理的有效结合。2.3区域化演进的总结与反思（1）基于生态系统的区域海洋生态环境治理的有效性得到加强。由于海洋天然的生态环境和特殊的地理状况，区域海洋沿岸国家考虑到长期可持续发展的需要，国家间治理合作的意愿更为强烈。在区域治理过程中，主权国家、区域组织、企业等相关主体形成治理合力，以“大海洋生态系统”为前提，强调治理方案要体现海洋生态系统结构、机制的完整性和生态恢复特点，采取因地制宜的措施。不少专家已研究了基于生态系统海洋治理的可行性，越来越多区域海洋环境治理的国际案例也证明基于生态系统的区域海洋生态环境治理具有有效性和科学性。在海洋区域治理过程中，治理模式具有多样性。多数区域海洋环境治理机制不否定全球治理的权威性，从另一视角看，区域海洋生态环境治理的有效性对于推进全球海洋生态环境治理体系的构建有积极的铺垫作用。
（2）“区域化”倾向对全球治理机制构建具有一定反影响力。对海洋生态环境制度的构建，国际上主要是将较多的操作章程、技术法规、环境标准等内容纳入国际环境法之中，从而使得其成为标准较多、技术较强的法律部门。在海洋生态环境治理过程中，对国际法规范的执行出现较多的问题，如联合国在1995年推出的《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》（GPA）在区域一级执行过程中存在较大挑战。2017年以来，在国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）谈判的历次进程中，对于有效的公海保护区建立、管理和评估机制一直存在分歧，如公海保护区的管理模式应该采用全球模式、区域模式还是混合模式，不同国家存在不同意见。联合国在2019年8月第三次会议通过的BBNJ主席文件上，对区域海洋治理的关注成为重要内容。在第三部分公海保护区的“区域管理工具”中，第十四条提出“c.养护和可持续地利用需要保护的地区，包括建立一个以地区为基础的综合管理工具系统”“d. 建立一个生态上有代表性的海洋保护区系统”等，展现以区域为核心的保护机制，但这种保护机制“应由科学和技术机构进行监测和定期审查”（第二十一条）。可见在BBNJ的机制中，针对海洋生物多样性的养护和可持续利用问题采用的是“混合制模式”，其中对以生态系统为主的区域海洋治理凸显区域化的特征。（3）区域化治理机制的不完善在一定程度上影响了全球海洋环境治理的效果。海洋是一个整体，海洋环境因区域海洋的生态系统特性和国家对海洋利益的管制需要，治理的区域化模式有其客观性和必要性，但在部分区域可能存在一定的不足，影响区域治理作为全球治理体系的有效性。一是区域环境治理能力欠缺。2002年发布的《太平洋岛屿区域海洋政策及针对联合战略行动的框架》为南太平洋区域的海洋治理提供了框架，但太平洋岛国多为小岛屿国家，海洋治理能力有限，而且海洋污染源有部分来自区域外或者陆地，区域化的治理框架设计反而在一定程度上削弱了治理效果，使得小岛屿国家不得不依赖于区域海洋大国来求得有效治理。这类现象在地中海、南亚海等区域治理也存在。二是部分区域环境治理协作不足。2011年日本福岛核电站泄漏，由于没有建立全球性的信息共享机制，仅凭日本本国、周边国家有限的针对核泄漏数据调查和分析，难以有效应对海洋核污染的扩散。区域组织和国家在海洋环境风险管控、环境监测协作等方面存在不足。三是各区域海洋环境评价标准存在差异，对跨界海洋环境影响兼顾不足。这种不同海区生态系统的标准差异存在有其客观性，对跨界海洋的影响考虑不足是区域海洋环境治理机制所无法解决的。针对这一困境，BBNJ谈判中提出“缔约国应通过下列方式促进在建立包括海洋保护区在内的区域管理工具方面的一致性和互补性”（主席文件第十五条）。

三、全球海洋生态环境治理机制的完善对策

从1972年《伦敦倾废公约》及其1996年议定书的签署，到《联合国海洋法公约》对全球海洋生态环境治理提出的全球合作要求，以及近年启动的国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）机制谈判均体现了不同时代和背景下全球共同保护海洋生态环境的关切。全球治理机制下的海洋生态环境治理区域化有利于稳固全球治理体系的多层级机制，但现实多元利益的冲突、区域治理能力的不对称等因素造成了区域化过程中的治理效果的缺失，对基于整体性理论下全球海洋生态环境治理体系的构建产生了一定影响。因此，如何在区域化演进中完善全球海洋生态环境治理机制，有其相应的路径安排。3.1完善全球海洋生态环境治理与区域海洋生态环境治理的关联体系区域化已经成为世界经济发展的一个重要趋势，而全球化浪潮推动了政治、经济、社会区域化的发展，进而使区域主义成为国际经济和政治发展的重要现象。完善全球海洋生态治理与区域化之间的关联关系需要做相应的理论思考。
首先，需要树立全球海洋整体性治理理念。全球海洋治理理念是伴随着全球治理的提出而产生的一个新概念，是一种有助于国际海洋治理合作的方式。国内对“全球海洋治理”已经有比较多的探讨。王琪等认为，全球海洋治理是指在全球化的背景下，通过严格化的法律条文和规章制度，以及各主体之间的协商合作，进而致力于全球海洋问题的解决，从而能更进一步开发、利用海洋，实现人类与海洋和谐共生、持续发展。庞中英认为，治理“公域悲剧”的集体行动的国际制度是构筑全球海洋治理的理论路径。面对21世纪全球海洋治理的挑战，2017年举办的有史以来第一次联合国海洋大会对全新的全球海洋治理机制的形成起到了有效的促进作用。随着区域化治理理念的发展，全球海洋生态环境治理与区域海洋生态环境治理的关联体系的完善已成为全球海洋治理的必要途径。区域化治理有利于在局部解决生态环境的恶化问题，其有效性不言而喻，但也存在弊端。全球海洋治理理念是一种超国家的治理理念，海洋命运共同体应是未来全球海洋治理的价值导向，推进全球治理主体集体行动，逐渐构建治理的国际规制体系是全球海洋治理落实的路径。
其次，构建全球海洋生态环境治理和区域海洋生态环境治理的联动性治理架构。必须准确理解全球和区域治理的关联性，精准把握彼此间的支撑动力、重点领域、基本原则、互动关系等问题。就治理的主体建设而言，建设国际组织、区域组织和行业组织，如北极理事会、欧盟、南亚区域合作组织等。2018年5月24日，国家海洋局局长王宏就全球海洋治理提出四点倡议：一是增进全球海洋治理的平等互信；二是推动蓝色经济合作，促进海洋产业健康发展；三是共同承担全球海洋治理责任；四是共同营造和谐安全的地区环境。这对基于全球治理与区域治理的关联行动构建全球海洋生态环境治理机制意义重大。完善全球海洋生态环境治理与区域海洋生态环境治理的关联体系，形成联合国—国际组织—“区域海”国家治理主体，将主权国家、区域国际组织、区域海洋环境治理委员会等进行行动整合，需要治理逻辑的统一。将区域治理与全球治理融合，关键在于基于利益秩序的重新架构。在全球海洋生态环境治理过程中，面对多层次利益诉求，如何规范并处理利益关系，匡正失衡的环境正义，需要构建统一的秩序价值、承担国家责任、重视超国家利益，充分体现全球整体环境利益高于个体、区域环境利益的治理逻辑。另外，在完善区域海洋生态环境治理的统一化进程中，区域环境文化的因素考量也可促进环境秩序的构建，实现区域和全球环境治理的融合。
3.2形成“全球性与区域性融合”的海洋治理规则海洋环境治理存在区域化倾向。海洋生态环境治理具有一定的治理逻辑，需要推进海洋环境治理机制建设，提升制度化水平。全球治理考虑全球整体利益，要求强国利益和弱国利益的一致性、全球规则和区域规则的连通性，希望形成全球合作的理念。区域治理更多关注区域内“海洋共同体”的利益，并确定区域治理规则，这些规则可能与其他区域或全球治理理念不一致。要消除这些“不一致”，形成融合性的海洋治理规则，同时不能削弱利益主体参与的积极性，增强利益主体参与的牢固性，减少治理成本，可以在行动上体现两个原则。一是海洋环境规则的针对性，即制定国际规则是有具体目标指向。如针对海上航行的船舶污染、针对陆源污染物排放、针对防止海洋倾废、针对海洋生态保护等等，这些一致性的目标有助于具体问题的解决。如1974年针对控制陆源污染，波罗的海国家制定了《赫尔辛基公约》；1972年为防止废物倾倒入海，北大西洋国家签署了《防止在东北大西洋和部分北冰洋倾倒废物污染海洋的公约》。这些区域性公约对全球国家的影响也是显而易见的。因此，区域性公约在制定时应当要符合联合国体系下的治理框架，达到“全球性”和“区域性”治理体系的融合。二是海洋环境规则的动态性。法律上的冲突不一定对国际社会具有腐蚀性，相反，它往往是一种统一的力量，即使国际法律冲突缺乏实质性解决办法，它也可能对全球秩序具有系统价值。由于海洋环境问题存在一定的变化，合作和规制的要求也在不断变化。现实中，国际上对环境规制也因为不同的制度冲突在不断更新。如上述1972年北大西洋国家签署的《防止在东北大西洋和部分北冰洋倾倒废物污染海洋的公约》，当时是针对船舶倾倒废物入海污染海洋，1983年和1989年增加了海上平台和飞机倾倒废物入海。《伦敦倾废公约》在1972年签署后，进行了多次修改，是目前国际范围防止海洋污染方面的主要公约之一。其1996年议定书在2006年3月生效，1996年议定书明确了预防途径、覆盖范围、与其他国际协议的关系、废弃物评估等内容，意味着国际保护海洋法治进程达到了一个新的里程碑。动态性的变化有助于解决现实性的海洋环境问题，也能将不断更新的全球海洋生态环境治理理念和机制融入区域海洋环境治理中。
海洋生态环境国际规则主要是关于海上航行、渔业、划界、能源开发和海洋环境保护的国际协议，国家责任的规制是重点，国家责任的规制将极大程度上约束国家在全球治理和区域治理理念和做法上的差异。《联合国海洋法公约》第二三五条规定，各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务，各国应按照国际法承担赔偿责任，也规定了国家应当对其管辖范围内的国家行为造成的海洋污染损害结果承担国家责任，其中也包含了国家对跨界海洋污染责任的承担。20世纪90年代后，国际海事组织又相继制定了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》等，这些公约均具有法律约束性。当代海洋活动具有鲜明的国际性特征，所以加强国际合作是保护海洋环境的主要途径。海洋生态环境治理的国际合作属于全球国际合作的一部分，防止和控制海洋污染既是各国自身的需要，也是其对国际社会应尽的义务和责任，所以无论是全球性合作、区域性合作还是多边合作、双边合作，在合作过程中缔结的各种条约或不同国家共同进行的行动计划都要约定相应的责任和义务。全球海洋生态环境治理规则的下一步走势，一是加紧利用联合国机制，落实1972年《伦敦倾废公约》及其1996年议定书，加强陆海联动污染治理，推进《保护海洋环境免受陆地活动影响全球行动纲领》等国际性公约；二是利用科学技术推进环境评估。随着生态危机的加剧，监测全球生物多样性和气候变化比以往任何时候都更加重要，需要进一步细化在BBNJ谈判中的环境评估，科学和技术在海洋生态环境治理中的作用必不可少，治理的手段需要跨越学科等传统的界限。3.3形成海洋生态环境全球治理和区域治理融合的“中国方案”中国在参与国际事务中具有重要地位，是全球海洋治理过程中的重要参与者。我国承担起保护海洋生态环境的国际责任，有助于彰显中国负责任、有担当的大国形象。我国积极参与区域海洋生态环境治理，是国内新形势新任务的需要，也是建设生态文明与实现可持续发展必不可少的要求。中国当前正处于海洋大国向海洋强国的转变期，如何建立中国特色话语权，推动全球多边海洋生态环境治理体系建设，将影响中国海洋强国战略目标和全球“海洋命运共同体”的实现进程。
面对全球海洋生态环境治理的区域化演进，中国应努力参与区域性海洋生态环境治理体系，尤其关注区域和次区域各级在全球海洋治理中的重要性和突出地位，对多中心区域集群能否为实现全球海洋治理目标问题进行探讨与研究。《联合国海洋法公约》在多个方面提出了区域性合作机制建设，全球治理主体不仅需要参与一个单一的普遍适用的治理机制，还需要参与有显著差异的不同地区的机制。根据以上分析，中国参与全球海洋环境治理体系从现实性和有效性看，参与探求区域性海洋生态环境治理的框架、基础原则及区域合作方式，探寻中国在区域性海洋生态环境治理中的法律共治原则、形成合作治理的基本规则，是一种较为实际的方案。区域性海洋生态环境治理看似是一个环境问题，实际上是一个国家和地区的经济甚至主权问题，这在已有的环境治理实践中已得到验证。中国参与全球海洋生态环境治理可以黄海、东海、南海的区域性海洋生态环境治理为例，分析我国在参与这些区域性海洋治理中应注意的问题及应采取的策略建议，同时可以区域性海洋治理实例如“地中海行动计划”为蓝本，提出可供中国在黄海、东海、南海等进行区域性海洋生态环境治理的可借鉴之处。另外，双边框架下参与全球海洋生态环境治理也是我国的需要。对于双边海洋生态环境治理的制度和机制探索，可重点以我国与黄海、东海周边国家的双边海洋生态环境治理合作案例来分析。在我国与周边邻国存在岛礁和海域争议背景下，把管控、解决海洋争端和海洋生态环境治理有机结合起来，实施路径具有一定的可行性。多年来，中国积极参与全球海洋生态环境治理，积极投入到全球海洋问题的治理中。我国是联合国安理会常任理事国之一，在国际海洋政治、海洋经济领域中扮演重要角色。我国坚持和平崛起，倡导“海洋命运共同体”理念，具有较高的国际影响力和美誉度，在国际社会中树立了负责任大国的良好形象。我国要参与全球海洋生态环境治理，首先必须把国内海洋生态环境治理好，完善国内海洋生态环境治理机制，不仅实现“绿水青山就是金山银山”的新时代理念，也为中国参与全球海洋生态环境治理提供中国成功的治理模式和经验，形成全球和区域海洋生态环境治理的“中国方案”。

四、结语

学术界对于全球海洋生态环境治理及其区域海洋生态环境问题的相关研究已经渐成体系。但面对突出的全球海洋生态环境问题，全球海洋治理的运行机制、全球海洋治理与海洋环境治理的机制互动研究仍显不足。当前，全球海洋治理的区域化倾向实际上显示了多层级治理体系在区域主体作用发挥中的突出价值，并不能撼动全球治理体系的权威性和价值导向性。党的十九大报告提出要“积极参与全球环境治理”，以规则制定和相互协作为核心的全球海洋生态环境治理问题日益受到各国重视，中国在参与全球海洋生态环境治理的实践上也取得了一定的进展。从2018年开始，联合国开启了国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用法律文书的政府间谈判，这是全球海洋生态环境治理向全球化推进的重要国际共同行动，也是应对全球治理不完善的一个重要手段。在BBNJ最新主席文件的序言中明确提出“强调有必要建立全面的全球制度，以更好地处理养护和可持续地利用国家管辖范围以外地区的海洋生物多样性”，代表了生态环境治理的全球化目标。但全球机制、区域机制和国家诉求的整合仍将会是一个长期的过程，中国参与全球海洋环境治理过程中要力争在坚持国家利益的基础上，推进基于《联合国海洋法公约》等的全球海洋治理机制，适当主导和参与区域海洋环境治理，切实推进全球海洋环境治理的有效性。

文章来源：原刊于《太平洋学报》2020年05期
作者：全永波，浙江海洋大学经济与管理学院教授

全永波：全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策

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