熊兰兰等：基于生态系统海湾综合管理理论框架的调控策略

开展陆海统筹、多规合一的流域-海湾空间规划
" e; W. ]" ~3 }空间规划是对国土空间利用、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和安排,海洋作为蓝色国土,海洋空间规划也是实施MEBM的重要手段和工具。目前我国海湾地区同时存在土地利用规划、城市规划等多项陆地规划及海洋功能区划等多项海洋规划,各规划之间不仅存在海陆不统筹、不协调,海洋规划之间也存在内容重叠、涉海规划部门众多、海洋空间事权分散等问题,规划实施过程中互为掣肘,造成空间资源利用碎片化及管控混乱的局面,加剧生态环境问题。陆海统筹、多规合一是新形势下空间规划的要求,充分体现了EBM要求。海湾空间规划应以流域-海湾为单元,以陆海统筹的海湾发展目标为引领,以生态优先为首要原则,以优化资源配置为首要目标,以全覆盖、可操作、兼顾协调为基本要求,全面实行空间管控。规划要以海岸线和河流生态交错带为核心,使海域与相邻陆域功能相协调,河流水体功能与周边土地功能相协调,维持海岸线与河流两侧流通及缓冲功能。空间分类体系整合是海湾地区实现陆海统筹、多规合一的关键。在海湾空间规划中,可采用生产、生活、生态“三生空间”统筹陆海空间的总体架构,以陆海空间主导功能为依据,充分考虑与土地利用现状分类、城市规划用地分类、海洋功能区分类等,进一步细化分类,做到功能明晰,空间协调。在生态优先的原则下,规划还应明确海陆生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限,划定海陆生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等底线,构建陆海一体的“空间分类+底线管控”开发与保护格局。
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: H: h! C. x$ P# z7 j5 j开展基于土地利用的海湾-流域-陆域的污染物总量控制
针对陆源入海污染物,国外已形成“排海污染物浓度控制-排海污染物总量控制-排海污水生物毒性控制”相结合的技术体系,《海洋环境保护法》第三条规定:国家建立并实施重点海域排污总量控制制度。我国重点海域排污总量控制研究多以封闭、半封闭海湾为对象,但所提出的陆源排污总量控制与分配方案仅涉及各类污染源的入海口。随着点源污染治理和控制能力的提高,非点源污染的严重性逐渐表现出来,非点源污染受土地利用、气候、土壤等多种因素影响,具有时空范围大,不确定性突出、成分和产生过程复杂的特点,我国目前尚缺乏非点源污染针对性治理手段,开展海湾地区污染源尤其是非点源估算及调控策略研究是实施海湾污染总量控制的基础。土地是人类赖以生存和发展的重要资源和物质保障,在“人口-资源-环境-发展(PRED)”复合系统中,土地资源处于基础地位。治湾先治河,治河先治陆,生态系统最大的威胁在于土地利用方式的改变,合理预测土地利用变化对沿海地区污染的影响,对调控海湾地区污染输入具有重要的理论和实践意义。根据流域人类活动-土地利用变化-非点源污染产生这一链式驱动过程,不同利用类型的土地承载的社会经济活动不相同,如工业生产活动、城镇居民生活排污绝大多数分布在城镇用地和其他建设用地上,农业生产活动化肥的施用主要分布在耕地、园林地,畜禽养殖、农村居民生活排污绝大多数分布在农村建设用地上,利用GIS等可视化工具分析不同土地类型承载的污染负荷。开展不同土地利用类型污染负荷情境分析,不同农业种植结构情境分析,进行海湾地区土地利用方式及农业种植结构优化方案设计,可为流域土地高效利用,河流、海湾水资源和水环境保护提供科学参考。
维护海湾水动力条件,保护关键生境
针对围填海等严重破坏海湾生态环境的开发活动,从维护海湾水动力冲淤条件,保护关键生境出发,提出调控措施。一是开展围填海影响海湾水动力及冲淤条件数值模拟,综合考虑累积效应对海湾围填海进行整体规划,实行总量控制;禁止在严重影响水体交换的区域围填海,明确不可围填区域;改变沿海岸大面积围填方式,采用人工岛、水道分割手段等维持水体交换。二是禁止在红树林、海草床、盐沼、珊瑚礁、重要河口等滨海湿地、珍稀濒危物种集中分布区、重要鱼虾蟹贝藻类栖息地及重要渔业资源“三场一通道”围填海。对于闲置围填海,加快利用进程,提高利用率。此外,开展围填海生态评估,实施生态补偿,对于造成严重生态损失的围填海工程,采取“谁破坏,谁修复”,或缴纳生态补偿金由政府统一组织开展修复。这方面荷兰和韩国有可供借鉴的经验,荷兰1990年制定的《自然政策计划》在新形成的土地上建设湿地系统,修复、恢复自然岸线,韩国对于必须进行填埋的湿地,根据填埋面积、生态损失、经济损失等方面综合考虑损失效益,经过科学论证,通过异地建设人工湿地弥补围填海带来的损失。


开展流域-海岸-海湾尺度的生态修复
, N9 c( f4 [. J" b3 {- R# s针对海湾面临的生态环境问题,应以流域-海岸-海湾作为控制单元编制生态修复总体规划,以恢复滨海湿地生态系统服务功能,建设海岸生态景观,改善海湾水体环境恢复海洋生物资源为重点,制定明确具体的目标,开展立体综合的生态修复,并进行评估考核。流域生态修复主要针对入湾河流及流域土地的修复。针对流域输送氮、磷等过量营养盐,可借鉴切萨皮克湾流域治理面源污染,增加流域土地森林覆被,沿河岸种植林草作为缓冲过滤带,同时起到稳定河岸、抑制侵蚀的作用。海岸生态修复指针对受损岸线(带)的修复。以沟通陆海物质和能量通道,恢复缓冲、贮存等多种生态系统服务功能,提升景观价值为重点,加强滨海湿地保护,人工优化受人类活动干扰的湿地,实施破堤还海、退耕还湿、退养还海,恢复重建海草床、红树林、盐沼等重要湿地;针对基岩海岸,实施生态护岸、岸体绿化带工程;针对围填海等形成的人工海岸,开展岸线海堤绿植化、生态化、景观化建设。海湾生态修复主要指针对海湾水体及生物资源的修复。通过在海湾内建立海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园、湿地公园以保护和恢复生物资源及其生境,辅以种植海藻场或海草床、投放人工鱼礁、增殖放流关键物种、建设海洋牧场、划定禁捕限捕区等手段改善海水质量,恢复生物资源。
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建立海湾综合管理体制机制保障
构建“湾长制”管理体制机制,通过立法、政策、规划等统筹推进海湾资源利用、污染防治和生态保护修复。在现有“湾长制”要求基础上,还应注意以下方面1)建立流域-海湾尺度的综合组织协调机制,统筹协调跨行政管理目标指标分配,调控策略的协同实施、河流上下游及左右岸的管理措施的衔接;(2)从立法层面构建“湾长制”长效管理机制,明确法定责任,落实资金保障;(3)海湾生态环境治理要与国家和地区社会经济发展水平相适应,循序渐进制定近、中、远期目标。加强海湾基础科学研究,开展常态化监视监测与评估,进行适应性管理是基于生态系统综合管理的基本要求。在海湾综合管理中,要加强海湾监视监测系统能力建设,建立典型海湾环境实时在线监控系统,获取海湾生态环境长期变化数据并建设共享平台;定期开展生态系统健康评价和预测,及时调整策略,应对不确定性。公众参与是国外MEBM管理成功实施的重要经验,我国在这方面尚有一定欠缺。要加强宣传教育,通过电视、广播、报刊、网络等媒体,广泛宣传保护海湾资源可持续利用的重要性和必要性、海湾生态环境保护知识、法律法规和政策;建立公众全过程参与海湾综合管理制度,维护环湾民众的切身利益。
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文章来源：节选自《基于生态系统的海湾综合管理框架及调控策略》，原刊于《海洋环境科学》2020年02期
) I. I" R( o( C$ O* Q6 \: j2 T% r作者：熊兰兰，中科院南海海洋研究所博士研究生；黄小平，中科院南海海洋研究所研究员；张景平，张凌，江志坚，中科院南海海洋研究所热带海洋生物资源与生态重点实验室研究人员。