【海洋观点】中国新型自然保护地体系的特色与意义

荆悦来 · 发表于海洋标准 2022-11-27 02:26:18

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务。仅仅不到五年多的时间，中国就实行了国家公园体制，试点面积赶上了美国国家公园总面积。中国的国家公园起点也很高，党的十九大进一步确立了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的目标。

习近平总书记在致信祝贺第一届国家公园论坛开幕时指出：“中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产”，为中国国家公园做出了定位，指明了发展方向。这一系列精准设计和高位推动，意味着对原有自然保护地要进行一次重新“洗牌”，意在重构具有中国特色的新型自然保护地体系。那么，重构的自然保护地体系到底新在哪里？对我们而言，又意味着什么呢？

自然保护地是生态文明建设的核心载体

人类活动总是不自觉地趋向于把自然生态系统转变为人工生态系统，长此以往，人类的生存环境就会越来越差，为此，保护自然就成为理性选择。人与自然和谐共生，就需要建立自然保护地，给野生动植物留下生存空间，为人类自身提供生态安全庇护。

自然保护地是人类文明发展到一定阶段的产物，意为受到保护的自然空间，在我国古已有之，神山神湖、水源林、风水林、禁猎区等都是早期的自然保护地。但现代自然保护地起源于美国，伴随着工业文明而发生。1864年，他们建立了优胜美地州立公园。随后，于1872年建立的世界上第一个国家公园—黄石国家公园，更是开启了世界性的自然保护运动。

中国地理独特，从8844.43米的世界最高峰到海平面，再到负海拔的155米新疆艾丁湖最低点，分布着世界上最完整的自然生态系统类型，丰富的地理和生物多样性，拥有最多的自然文化遗产，具备建立世界级自然保护地的资源禀赋。

这些年，经济快速发展的同时，生态产品却十分短缺，生态安全屏障还不够牢固。良好的生态与每个人的生活息息相关，共享蓝天、碧水、青山和净土是普惠的民生福祉。为了让当代与子孙后代都能享有珍贵的自然遗产，就必须将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有生态价值的自然空间纳入新型自然保护地体系，划入生态保护红线管控范围，进行完整地保护。

自然保护地是生态文明建设的核心载体，也是美丽中国的重要象征。过去，中国的自然保护地由各级政府依法划定或确认。自1956年设立第一个自然保护区以来，我国经过60多年的努力，已建立了数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。仅存于中国的“国宝”大熊猫、濒临灭绝的 “国鸟”丹顶鹤、具有巨大生态服务功能和国际保护价值的青藏高原“亚洲水塔”、独一无二的九寨沟、张家界、长城等自然文化遗产，这些珍稀濒危动植物和自然文化瑰宝都在各类自然保护地中得到了有效保护，使我国保存了世界上数量最多的自然和文化遗产。在守护自然生态的同时，自然保护地还为公众提供了旅游休闲和自然体验的机会。

但是，以往的自然保护地缺乏系统设计，“抢救式保护”的特征明显，难免存在许多历史遗留问题，诸如重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，影响了保护效能的充分发挥。同时，由于规划不够科学合理，使人们享受自然的需求也得不到满足。对此，贵州省长期在一线从事自然保护工作的冉景丞有切身体会。在他看来，“自然保护区就是一个‘高热’行业，时不时就会被推到风口浪尖。保护区管理者更是两头受气，变成了猪八戒照镜子，里外不是人。”为适应生态文明和美丽中国建设的需要，亟待改革自然保护地管理体制。

重构自然保护地体系

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2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》中首次提出“建立国家公园体制”以来，中国先后在12个省市开展了东北虎豹、三江源、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、海南热带雨林等10处国家公园体制试点。党中央、国务院印发了《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等一系列政策文件，标志着我国自然保护地体系的顶层设计已经初步完成，建立具有全球先进性自然保护地体系的宏大计划已经展开。中国的行动将在世界上树立生态保护的典范，为全球生态治理提供中国方案。

根据规划，到2020年，基本完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，分级统一的国家公园体制基本建立，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。到2035年，显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力，自然保护地占陆域国土面积18%以上，全面建成中国特色自然保护地体系，自然保护地规模和管理达到世界先进水平。

长期以来，我国的林业、环保、农业、地质、海洋等行政主管部门在各自职权范围内分别设立了自然保护地。如林业部门设立了自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、沙化土地封禁保护区；农业部门设立了水产种质资源保护区、水生生物保护区、草原保护区；国土资源部门设立了地质公园、矿山公园；住建部门设立了风景名胜区、城市湿地公园；此外，环保部门设立了饮用水水源保护区、水利部门设立了水利风景区、海洋部门设立了海洋公园、海洋特别保护区等。这么多的自然保护地类型，纷繁复杂，交叉重叠，一般人很难理清。

在自然保护地分类方面，各国都不一致。世界自然保护联盟（IUCN）将全球自然保护地类型浓缩简化为六类：严格自然保护区和原野保护区、国家公园、自然文化遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地景观/海洋景观保护区、自然资源可持续利用保护区。这是一个实用的分类分析工具，但除了专业人士，一般人也很难分辨清楚，在实践中难以直接在中国套用。

在功能分区方面，过去的自然保护地分为核心区、缓冲区、实验区。但核心区与缓冲区的界线模糊，有些地方都按照核心区来严格管理。而国家公园试点则分为严格保护区、生态保育区、传统利用区、科普游憩区，实际中除了专业人员外，一般管理者和大众都很难准确区分。

这次体制改革的重点就是要建立起新的管理机构、新的分类体系、新的分区模式，实现自然保护地统一设置、分级管理、分类保护、分区管控。从管理体制上，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，赋予了统一设置和管理自然保护地的职责，彻底解决了分头设立及多头管理的弊端；从空间上，归并整合，彻底解决交叉重叠的问题；在保护地分类上，提出了“两园一区”的自然保护地的分类体系，把所有自然保护地归为国家公园、自然保护区、自然公园三类，更加简洁明了。其中国家公园处于第一类，保留自然保护区作为第二类，把现有的风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等归入自然公园作为第三类。

新的分区模式体现在“三区并两区”的管控分区变化上。把国家公园和自然保护区分为核心保护区、一般控制区，核心保护区实行严格保护，禁止人为活动，一般控制区在保护的前提下排除负面影响后，允许开展合理利用活动。自然公园按一般控制区来管理。通俗地说，核心保护区不可以游玩，一般控制区在保护的同时，可以有限度地游玩，容易理解，易于操作。这就是将原自然保护地的三区（核心区、缓冲区、实验区）重新划分为两区（核心保护区、一般控制区）。实际操作中，为了实现精细化管理，还可以因地制宜进行二级功能区划。

中国特色的国家公园体制，有何特色？

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国家公园不是可以随意进入游玩的一般“公园”，它是重要的自然保护地。虽然，国家公园在中国起步较晚，但具有后发优势。单就具体的国家公园单元，中国的国家公园与国际上众多国家公园有许多相似之处，需要广泛学习借鉴国外先进经验。但就国家公园体制而言，中国却具有明显的特色，需要坚持“四个自信”，紧密结合实际，开创中国特色国家公园之路。

一是遵循习近平生态文明思想。在建设中国特色社会主义的新时代，中国发挥后发优势，以习近平生态文明思想为指导，坚持以人民为中心的思想，树立“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草是一个生命共同体”的绿色发展理念，以保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性为根本宗旨，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，满足人民亲近自然、体验自然、享受自然的愿望，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，推动形成我国和谐发展的自然保护新格局，让绿水青山充分发挥多种效益。

二是以生态保护为首要目标。中国具有人口基数庞大、经济社会发展不均衡、资源紧缺、环境承载力接近极限、生态环境退化、发展和保护的矛盾集中体现等国情特点。人民日益增长对优美环境的需求与优质生态产品供给不充分之间的现实矛盾，成为了全面建成小康社会亟待解决的问题。现实决定了中国必须尽快补齐生态短板，因此生态系统的原真性和完整性保护成为国家公园的首要目标。国家公园必须担负起维护国家生态安全屏障、保持健康稳定的生态空间的使命。

三是以自然资源资产管理为核心。长期以来，自然资源资产登记和管理有缺失，边界不清晰，全民所有自然资源资产所有权行使不到位，多头管理的问题突出。着力解决我国现有自然保护地中存在的九龙治水、管理割裂、栖息地破碎化等问题，构建起产权清晰、系统完整、权责明确、监管有效的国家公园体制，成为改革完善我国自然保护地体系的主要内容。

四是强调整体保护，注重体系建设。中国的土地和自然资源属性为国有，机构改革后实现了自然资源三个“统一行使”，国家公园及自然保护地统一管理，能够站在国家和民族长远发展的高度和长远发展的角度上，从整体上开展对包括国家公园在内的自然保护地体系建设。

五是以贯彻人民为中心的理念，满足多功能多目标需求。与国外国家公园大多是无人区的特点不同，中国人口众多，自然保护地内都有人口分布。西部有大面积的荒野，但经济发展滞后；东部生物多样性丰富，但人口稠密；北方国有土地多，但自然条件相对较差；南方自然条件好但集体土地比例大。地理和社会条件的巨大差异决定了中国国家公园和自然保护地不可能采取一刀切的政策。通过自然保护地科学分类、合理分区，实行差别化管理措施，才能满足多功能、多目标需求。

六是以公有制为主体，实现集中统一管理。在国家公园建设领域，坚持社会主义制度，一切从实际出发，大胆吸收国际经验，但绝不照抄、照搬西方的制度模式。国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明，实现国家资源的“全民共享，世代传承”，逐步形成适合中国国情的国家公园建设模式。

不管是国家公园还是其他自然保护地，都要以生态保护为首要目标，兼顾多功能的需求。可以用四句话来表述：守得住青山绿水，富得了一方百姓，迎得来八方宾客，对得起子孙后代。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一场深刻的系统性变革，也意味着占总面积近1/5的国土空间纳入自然保护地体系，其规模和影响力绝不亚于当时二十世纪初美国的荒野保护和国家公园运动，必将在生态保护领域产生深远的影响，为创造世界生态文明的美好未来、推动构建人类命运共同体做出贡献。

文章来源于：澎湃新闻
作者：唐芳林  国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任

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