姜秀敏等：中国在BBNJ协定谈判中的机遇与路径选择

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 01:56:27

中国是规模最大的渔业捕捞国、水产养殖国和海产品出口国，亦是全球海洋治理的重要参与者和贡献者。BBNJ国际协定是自《公约》签署后全球海洋治理领域的一次重大规则调整和利益再分配，有可能会成为全球海洋治理的第四类法律性质的国际协定。中国需要抓住机遇，以“人类命运共同体”理念凝聚共识，在全球海洋治理整体布局下积极推进国际软法的展开，积极推动全球海洋治理朝着惠益共享的新秩序转变。
一、中国在BBNJ协定谈判中发挥引领作用的机遇
作为《公约》的重要缔约国和负责任的海洋大国，中国积极响应联合国的号召，为BBNJ协定的制度构建提出了具有现实意义的中国方案，尤其是在美国退出《巴黎协定》后，中国更为坚定地落实条约中相关规定，例如积极开展澜沧江-湄公河水资源和气候变化联合研究合作等活动，这让国际社会都看到了中国维护世界和平、促进共同发展的决心。近年来中国以“人类命运共同体”为理念的特色外交成果斐然，与BBNJ国际协定的内在理念则不谋而合。更多国家因此加深了对人类命运共同体理念下建立国际新秩序主张的认同感。
1.美国处于战略收缩期无法继续承担全球海洋治理的“大国责任”
目前，美国在全球布局上正处于外交收缩期，“克制战略”日益得到了美国的重视，主要包括减少对外战略的成本，降低对外政策介入力度等。特朗普上台后，以“美国优先”为口号，在成本和投入上采取了较为激进的战略改变，大幅减少了对全球事务的参与。例如退出联合国教科文组织、世界卫生组织等多边组织，以不当手法威胁WTO和WHO等国际组织，并对北约等提出质疑等方式，均体现了美国在全球事务上的退却。
2020年，美国受到疫情、股市震荡和总统大选等影响，国内经济社会问题进一步凸显，经济加速下滑，社会危机频发。特朗普和拜登在第一场总统辩论议题中均没有涉及外交领域的议题，预示着美国战略关注重点发生变化，美国在全球海洋治理这一问题上无法继续承担大国责任。并且，美国在BBNJ的提案倾向于避免、预防任何可能引起重大变革的措施，这代表其已从新秩序的建设者逐步转为旧秩序的保守者。
2.中国深度参与BBNJ协定谈判的争议解决
自BBNJ进行实质化谈判阶段以来，中国就积极地深度参与BBNJ协定的争议解决。在参与程度上，中国从海洋治理、国土资源和外交三个维度全方位参与BBNJ协定谈判，并建立了由低到高三层谈判底线框架，即从渔业治理、大陆架和专属经济区等关键性领域和宏观的海洋安全来进行争议解决。在此前的BBNJ三次政府间会议重点文件中，提及中国的次数为47次，位居第一。提及美国为45次、欧盟为42次、俄罗斯为32次。这意味着中国在BBNJ协定谈判中的作用无可替代，是最重要的参与者。
在理论研究上，中国已着手分析BBNJ国际新规则的制定。在BBNJ国际间正式协商谈判陷入僵局后，中国主动邀请海内外专家学者展开了多次“非正式”协商研讨，例如中国在2018年展开的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际研讨会，这些学术活动均为推进BBNJ协定谈判贡献了中国力量和中国智慧。
在实践层次上，中国为了解决国际社会对于公海实行渔业资源养护的可行性争议，率先以“中国行动”展开了相应保护政策。鱿鱼是中国公海渔业捕捞的产量最大的海产品，但其产量振荡很大，在不同年份渔获量相差数十倍。为了保护海洋资源，推动海洋命运共同体建设，中国农业农村部发布了《关于加强公海鱿鱼资源养护促进我国远洋渔业可持续发展的通知》,规定自2020年7月1日起，中国将首次在西南大西洋公海海域(远洋鱿钓渔业集中作业的两个渔场)试行为期三个月的自主休渔政策。
在BBNJ协定的政府间会议中，中国维护既有的海洋法律框架，希望能够尽快达成一份全球受益的BBNJ协定，因此提出诸多具有建设性的意见。在海洋资源方面，中国不仅将MGR视为人类共同遗产，还提出“促进人类的共同福祉”等创新性建议；在保护区制度方面，中国和77国集团反对统一的科学制定依据，认为“现有的最佳科学证据已经足够”,并尊重小岛屿国家的传统知识；在环境评估制度方面，中国主张以“人类命运共同体”理念为共识建立惠益共享(即需要考虑不同国家的特殊性)海洋环境评估文件；在能力建设和技术转让方面，中国重视地理不利国、落后国家等的特殊利益诉求。
2021年“全球生物多样性公约峰会”(Convention on Biological Diversity, 即CBD峰会)将在中国昆明举办，主要议题为讨论未来十年全球生物多样性保护的基本蓝图，与BBNJ协定共同促进环境的可持续发展与保护。中国可以充分发挥作为大会主办方的作用，做好方案设计，引领未来全球生态环境治理的发展方向。同时积极组织、参与各种非正式性会议议程设置，积极参与并引导BBNJ协定文书的内容制定，积极提供全球海洋公共产品，在全球气候变暖、海洋防灾减灾、海洋环境保护、海洋资源可持续开发利用等方面积极参与，主动承担作为海洋大国的责任与担当，不断推动中国在全球海洋治理中角色转变，引领未来全球海洋治理新秩序的目标方向。
3.“人类命运共同体”理念获得广泛共识
在环境恶化、逆全球化等诸多全球性问题蔓延的背景下，中国在党的十八大召开时便提出了“人类命运共同体”的理念，旨在为国际交流与合作过程中遇到的普遍问题提供解决思路。“人类命运共同体”的理念提出后，受到全球大多数国家积极响应。2017年，国家海洋局结合当时的海洋局势，提出了以“构建蓝色伙伴关系”“大力发展蓝色经济”和“推动海洋生态文明建设”为主题的基本倡议。其中，蓝色伙伴关系在提出的当年即被践行，它是实现“人类命运共同体”的重要方式。2019年，习近平主席在青岛提出“海洋命运共同体”的倡议，即秉持广泛协商、共同贡献、共享利益的原则，是中国在今后参与全球海洋治理的基本方针。
2017年，“构建人类命运共同体”理念被写入联合国决议中。随后，联合国安理会、联合国人权理事会、联合国大会等都将“构建人类命运共同体”写入决议，这充分体现了各国对于“人类命运共同体”理念的普遍认同，彰显中国方案对全球治理的巨大贡献。
在BBNJ协定谈判过程中，中国在政府间会议已召开两届却尚未取得突破性进展的时刻，提出了具有建设性的建议，更是为今后BBNJ协定的谈判提供了主体协商框架。在美国处于战略收缩期的历史转折时期，中国积极进取，在BBNJ协定谈判中主动设置议程，提出框架建议，促进中国在全球海洋治理中的角色由深度参与者向积极引领者的转变。
二、利用BBNJ协定谈判有效参与全球海洋治理的路径选择
在建立更能被广泛接受、公平有序发展的“海洋命运共同体”实践中，“人类命运共同体”理念为BBNJ协定的制度建构提供了主体性和价值观念参考，与BBNJ的内在理念不谋而合。而中国也有必要以自身的实践经验和理论为基础，抓住BBNJ协定谈判的机遇，积极参与并引领全球海洋治理未来的发展方向。
在各国加强多边合作的同时，国际社会逐步认识到以强制性利益分配为主的国际硬法在实施上已经难以达到预期效果。在这种情况下，没有法律约束力但具有自发性的国际软法逐渐成为全球治理的有效路径。由于国际软法在制定程序、对象和实施上存在灵活性，在环境保护、经济合作、科技发展等领域得以施行。区域性组织和小范围双边机制已经成为学界对于全球海洋治理的建议之一，其对于促进良性竞争和避免执法赤字有着借鉴性意义。实际上，软法虽然没有直接的法律适用，但却经历了严谨论证后的高度共识，因此能以相对温和的方式来推动国际社会某个领域的改善。
与硬法相比，软法具有内容不确定、施行不对称等缺陷。然而，由于许多硬法涉及国家利益问题。BBNJ协定在短时间内难以达成一致，但海洋资源的恶化并不会随着谈判的停滞而中止。因此，在资源开发、经济权益上都有相互协商空间的软法，能有效化解硬法在制定和执行领域的摩擦，是国家利益的另一种表达形式。未来中国可以利用以下五个途径深度参与BBNJ协定谈判：
第一，坚定支持以联合国为核心的国际组织发挥作用，重塑国际软法新秩序。联合国是世界各国协商谈判的最佳平台，也是重塑国际软法新秩序的最前沿场合。在全球海洋治理存在普遍认知差异的情况下，联合国可以在观念层面凝聚全球海洋治理共识，为全球海洋治理的政府间谈判指明重点领域与方向。通过联合国内多层级的协商谈判，世界各国可开展广泛而深入的国际软法机制探讨，从而提高全球海洋治理议题的关注度，降低协定的谈判成本，并为谈判协定的契约化提供有力保障。
第二，推动软法“硬法”化，加强全球海洋治理的法制约束力。尽管国际软法已经在环境保护等领域展开了实践，但许多国家都以模糊的言辞或者政治理由来减免自身的义务，从而使得软法在执行领域遇到阻碍。例如被寄予厚望的全球《生物多样性公约》因为缺乏强制执行力而被称为“没有牙齿”的口头协定。因此，推进成熟的软法“硬法”化，使其成为具有约束力和灵活性的法律条款，成为国际社会亟需研究的问题之一。目前，许多学者都对此提出相关意见：在强化顶层促进的民间参与的积极性，使软法成为社会的共识，建立软法评估机制等，从而实现软法形式的长期治理。
第三，在低敏感度领域建立谅解备忘录，缓和国家间的短期矛盾。作为一种官方的非正式协定，谅解备忘录能在保障自身权益的基础上有效缓和短期冲突。例如在马来西亚和印度尼西亚签署的渔民备忘录中即包括以下内容：在“未解决的海上边界地区”,海事执法机构只能检查并要求另一方的渔船离开，即两国能在谅解备忘录的框架下减轻紧张局势，缓和海洋冲突。并且，低敏感领域的合作也能应用到安全和其他方面，为海洋经济发展提供保障。
第四，建立更为完善的海洋生态补偿机制，为BBNJ协议中成本效益的解决做出表率。许多国际组织和协定都将成本效益列入其进行评估的标准。例如，IMO早在2010年便将成本效益确定为解决船舶温室气体排放过量的解决建议之一。并且，在第三次政府会议中，斯里兰卡和尼日利亚等国都因为仲裁成本过高而反对将仲裁作为《公约》的默认机制，这些都充分反映了评估成本效益可以成为BBNJ中评估的标准。与之对应的是，海洋生态补偿机制被认为是解决治理成本的有效策略，其为主要依据海洋要素，确定由特定主体负担成本，或以其他利益补偿的相关机制。尽管中国在此前已经出台了大量有关创新海洋生态补偿机制的指导文件，但因为缺乏国家一级的专门立法，导致政府缺乏界定海洋生态补偿的适用范围、实施程序和配套设施。在这种情况下，中国需要健全海洋生态评估制度和财政转移制度等多维安排，在运行程序、补偿方式等实际领域借鉴日本神户人工岛再生补助项目等事件，在促进海洋生态补偿的有效实施方面发挥领导作用，为BBNJ协定中的成本效益评估提供表率，有效解决海洋生态保护和开发之间的矛盾。
第五，以“人类命运共同体”理念为价值指导，提出有弹性的适应性策略。“人类命运共同体”与BBNJ的核心价值不谋而合。因此，在BBNJ协定谈判过程中，中国提出的四点建设性提议均受到与会各国的广泛赞同。通过在BBNJ协定谈判中主动设置议程，提出框架建议，中国在全球海洋治理中的角色已经逐步由深度参与者向积极引领者转变。当然，BBNJ的复杂性决定了协议在具体细节上不能面面俱到，某些问题可能会被留至下一个阶段或者某些特定机构进行酌情处理，中国在相关议案讨论中，也应在坚持底线思维的基础上，提出具有弹性的适应性策略，从而实现“利益共同体”之上的“命运共同体”。

文章来源：节选自《BBNJ协定谈判的焦点与中国的路径选择》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年03期
作者：姜秀敏，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；陈坚，大连海事大学公共管理与人文艺术学院硕士

姜秀敏等：中国在BBNJ协定谈判中的机遇与路径选择

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