张卫彬等：全球海洋生态环境治理体系的构建

全球海洋生态环境治理体系的构建既要符合海洋自身特点，确立“海洋命运共同体”的指导理念，并以全球治理作为基础，也要构造其具体的关键要素及评估体系，建立各国“共商共建共享”的平台，进而实现海洋生态资源的可持续利用。
4 q( p) P3 P) H/ M一、应遵循的基本原则
全球海洋生态环境治理是全球治理的理论和实践在海洋领域的具体运用。该治理体系的构建应首先遵循“海洋命运共同体”原则。海洋命运共同体理念是人类命运共同体理念的发展，具有全球海洋生态治理体系治理思想应有的合理性、包容性与可持续性，为实现发展中国家与发达国家平等对话，共同合作治理海洋生态环境提供了可能。众所周知，长期以来，发展中国家在建构国际秩序过程中经常处于“失语”状态，而海洋命运共同体原则体现了人类命运共同体的核心理念，其秉承多边主义，谋求共商共建共享，在尊重发达国家话语权的同时兼顾发展中国家的话语诉求，从而实现全球海洋生态环境治理体系的构架秩序与全球海洋生态环境的共同保护。
' J7 G% g5 T6 K. `其次，全球海洋生态环境治理体系的构建应坚持可持续发展原则。实现海洋生态环境的可持续发展已经成为国际社会的共识，也是海洋命运共同体构建的应然要求。从联合国于2015年9月发布的《2030年可持续发展议程》第十四项目标，到2017年6月联合国通过决议《我们的海洋，我们的未来:行动呼吁》；从2019年3月联合国以“寻找创新解决方案，以应对环境挑战并实现可持续的消费和生产”为主题的第四届环境大会，再到2019年4月关于完善《巴塞尔公约》的相关国际磋商，均以实现环境与海洋环境的可持续发展为目标和行动宗旨。早在1987年，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次将可持续发展定义为“满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。”该定义以环境保护与生态维护为出发点，目的在于维护代际公平，即当代人的发展不应损害下一代人的发展，而全球海洋生态环境治理体系意在从全球的视角保护和涵养海洋生态环境资源，促进海洋生态环境的可持续性发展，从而在保证代内公平的基础上实现代际公平。因此，将可持续发展原则作为全球海洋生态环境治理体系的原则是保护海洋生态资源的关键之举。
! ^0 h- R, z2 Y% I. ?. P. i0 ]此外，可持续发展原则在推进全人类共同继承财产原则方面也具有重大意义。《联合国海洋法公约》第136条就全人类共同继承的财产作出了具体规定，强调了国家管辖范围以外地区的资源属于全人类共同所有，由所有国家以和平为目的共同管理和利用。但是，关键的问题是如何养护和保持这些资源，实现海洋生态环境的可持续性发展。由此，全球海洋生态环境治理体系本身的特点在于，以分析海洋治理现状为基础，厘清海洋生态环境治理非一国治理可为之的事实，结合现有理论基础进行体系构建，进而实现全球海洋生态的可持续性发展。因此，以可持续性发展原则作为海洋生态环境治理体系构建的原则，不仅有利于全人类共同继承财产的保护，也有利于在保证代内公平的基础上实现代际公平。
二、全球海洋生态环境治理体系--设计的关键要素
' t) q9 I( w3 g% H2 j7 @8 P全球海洋生态环境治理体系的构建，是在以主权国家为基本单位的行为体之间发生交往和互动的基础上形成的，以海洋生态环境保护为目的国际体系。为了就全球海洋生态环境治理体系的实体要素进行合理设计，理应充分考虑体系内各主体的话语权诉求、利益分配诉求以及观念诉求，进而构造出稳定的实体结构，以实现海洋命运共同体目标（参见图1）。
  
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图1 全球海洋生态环境治理体系设计流程图

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资料来源：笔者自制

/ |  U# v1 z8 G5 a) @. b* [1 ^需要强调的是，全球海洋生态环境治理体系设计的关键在于，现有体系的统筹、协定的规划以及针对海洋生态环境保护缺漏的补足。环境法治是经济、社会、环境与可持续发展四大支柱的重要平台，没有环境法治，全球海洋生态环境治理体系构建就无法真正实现，可持续发展也就无从谈起。在国家层面，截至2017年，世界上有176个国家制定了环境框架法律，由数百个机构和部门加以实施。在国际层面，海洋生态环境保护公约也在不断增多，如《国际防止海上油污公约》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》《联合国海洋法公约》《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》《生物多样性公约》等。同时，国际环境保护组织倡议、各国签订的主要环境协定包括《生物多样性公约》在内的九项重要公约。然而，目前世界范围内海洋生态环境保护相关组织规约的共同点在于:由发达国家主导，多倾向于维护发达国家的海洋利益。
基于此，构建全球海洋生态治理体系应重点从以下三方面着手：
一是，话语权诉求层面，应当积极引导发展中国家参与国际体系的构建，积极参与全球海洋生态环境治理公共产品的供给，形成有力的发展中国家话语平台。同时，作为一个全球性的体系，话语权分配决定了体系的“效率”和覆盖程度。因此，体系构建之首要应保证全球海洋生态环境治理体系的构建中话语权平衡。
0 x0 `7 l4 h! F' G二是，利益分配诉求方面，海洋生态环境治理过程本身也是一种利益表达方式。因此，在全球海洋生态环境保护治理体系的构建过程中，应顾及发展中国家的海权利益、不发达国家因技术劣势可能损失的海洋利益以及内陆国家的海洋生态环境治理诉求。
三是，在观念诉求上，应当秉承海洋命运共同体理念，其合理性、包容性以及可持续性能够最大限度地囊括多元文明、宗教信仰以及不同的政治体制诉求，能够有效地解决海洋生态资源冲突、抑制海洋生态环境污染的恶性循环、打破国家间海洋生态环境治理的困境，实现由国家间或区域的海洋生态环境治理到全球海洋生态环境治理体系的帕累托最优构建，即海洋命运共同体的实现。
9 K- W9 l: Z) T1 p4 Z- x' a三、全球海洋生态环境治理--评估体系的构建
全球海洋生态环境治理体系的建构需具备相应的评估体系，立足于全人类共同的利益，针对全球海洋生态环境治理的各项指标进行评估，体现海洋命运共同体的价值理念。
) ]5 x: O5 n# g; C' f1.评估理念
评估的理念指导全球海洋生态环境治理体系的评估目标和评估行为。
9 l& O3 t& o; f% V" l首先，全球海洋生态环境治理体系应该坚守海洋命运共同体这一价值理念，其目的在于打造“共商共建共享”的全球海洋生态环境，从而实现全人类的共同发展。然而，随着各个国家的发展重心逐渐由陆地转向海洋，各国以海洋生态环境为中心的政治、经济、文化摩擦也越来越多，构建海洋命运共同体有利于促进海洋生态环境秩序的稳定，实现全球海洋生态环境的可持续性发展，因此，该评估体系应首先以海洋命运共同体价值理念为指导。
其次，全球海洋生态环境评估应以维护全球海洋生态环境的稳定、秩序与和平为目标。秩序是社会发展的首要诉求，也是全球海洋生态环境治理体系所追寻的价值导向之一。随着各个国家海上力量的发展，海洋生态环境资源更多被视为一种容易触及的利益。全球海洋生态环境治理评估体系的构建，依据评估结果对于不同的海域采取不同的治理措施与方式，而不同评估方法的采用应在全球海洋生态环境治理体系的大框架之下，尊重相关国家的诉求和意愿，定期评估、协力保护应该成为全球海洋生态环境治理体系相关主体的共同追求。
- ~, y6 T& {* R! }# W6 w最后，全球海洋生态环境治理评估体系应该契合合作共赢的理念。全球海洋生态环境治理需要多元共治，而非个体或区域自治。各主体之间的充分合作是全球海洋生态环境治理评估体系构建的基础。目前，很多国家特别是沿海国以及海岛国本身，就有大量的环保组织以及相对全面的国内海洋生态环境评估体系可供借鉴。全球海洋生态环境治理评估体系的构建可充分利用各国已有的评估机构与评估系统，先加强互联互通，促进全球海洋生态环境治理各主体之间的有效合作，并在此基础上构建最经济化的全球海洋生态环境评估体系，进而实现海洋命运共同体的目标。
- T( P( U8 }" j) B& k2.评估对象及结果公示
4 W3 U, D' u7 l7 p% G" o/ r% E全球海洋生态环境治理评估应包含海洋生物多样性、海洋垃圾、船舶油污、海水温度、海水酸化程度等方面。目前，每项海洋生态环境指标都有相应的机构或规约部门定期进行测评，如海洋生物多样性的评估主要由联合国环境署海洋生物多样性相关部门围绕《生物多样性公约》展开，海洋垃圾检测的主要工作也由联合国环境署负责，船舶油污污染的相关测评主要来自国际海事组织，而海水温度与海水酸化的评估数据来自联合国政府间专门气候变化委员会，国际地球生物圈计划也会有关于海水酸化情况的检测。基于此，全球海洋生态环境治理体系构建的重点在于将海洋作为一个整体进行生态环境治理，其评估机构应综合已有部门及相关数据进行整体分析，进而评价全球海洋生态环境治理体系运行的效用（参见图2）。
  

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图2 全球海洋生态环境治理评估体系构造流程图

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资料来源：笔者自制

/ C. m6 q: i( n# f/ o2 j此外，全球海洋生态环境治理评估体系的构建还需注意以下三个要点:
一是全球海洋生态环境治理评估体系应以维护海洋生态环境的和平发展、和平监测以及和平的评估环境为目标，坚守和平底线也是海洋命运共同体实现的必要前提。但是，全球性的评估活动毕竟是一项存在风险的活动，因此，和平不等于不采取任何措施，必要时可以被评估国限期达标的承诺来保证全球和平的大环境。
二是全球海洋生态环境治理追求海洋生态的可持续性发展，追求代际公平。但是，由于世界各国发展不平衡，海洋生态环境保护诉求也并不一致，故进行全球海洋生态环境评估时应统筹安排，结合具体情况进行分析，保证世界各国、地区都能有合理适度的发展，而不应是机械的“平等”，避免与海洋命运共同体所指全人类共同繁荣这一目标相违背。
三是全球海洋生态环境评估本身应当合理、绿色、环保，否则国际海洋法所含预防方法与优先评估可能会对环境、代际公平与可持续发展造成相反的影响。基于此，全球海洋生态环境评估体系应坚守海洋命运共同体的价值理念，始终坚持合理、绿色、环保的全球海洋生态环境评估方式，避免沦为部分利益集团的交易工具。
  
% g- P0 _& b- k+ v# v" |, r+ |" h2 \文章来源：节选自《海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构》，原刊于《太平洋学报》2020年05期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排
作者：张卫彬，安徽财经大学法学院院长、教授；朱永倩，安徽财经大学法学院硕士