朱锋：全球海洋治理急需“海洋命运共同体”理念与实践

二战以来，全球海洋治理取得了一系列成功的经验和进展。代表性的成果是一系列国际海洋法规则条约化的成功。从1958年第一次联合国海洋法会议成功制定“日内瓦海洋法四公约”,到1982年第三次联合国海洋法会议各参与国通过《联合国海洋法公约》文本，联合国在推动全球海洋治理规则条约化的进程上取得了重大的进展。《联合国海洋法公约》于1994年11月16日正式生效后，成为一部较为全面地涵盖了全球海洋治理各项规则且具有普遍适用性的国际海洋法法典，被称为“海洋宪章”。
1980—1982年期间担任第三届联合国海洋法会议召集人的新加坡许通美(Tommy Koh)教授提出，《联合国海洋法公约》从三方面促进海洋和平：
' U) d2 u/ r; X8 e% y(1)为海洋建立一个全新、公平与公正的国际秩序；
( H8 h1 x' C: W- @0 ?(2)在全球海洋行动中提倡法治；
: k0 @: K3 `+ D( w# Q: P3 U(3)鼓励以和平方式解决海上争议和纠纷。
: b) ~1 C7 e" O7 Z% X然而，《联合国海洋法公约》的解释、适用和执行常常引发争议，国际海洋法规则和法律体系需要随着21世纪人类在海洋权益、海洋资源开发、利用和保护以及海洋生态养育等一系列新课题、新挑战的出现而不断走向扩展和更新。
一、海洋可持续发展议题
近20年来，海洋与可持续性发展问题一直是国际社会高度重视的议题。2015年，联合国大会在其通过的《2030全球可持续发展目标》中明确提及“保护和可持续利用海洋和海洋资源”。此后，联合国又就海洋污染、海洋生态保护、海水酸化、可持续渔业、海洋科研能力等议题举行了系列对话会，并促使与会各方签订了一系列成果文件。
2020年10月，《联合国海洋科学促进可持续发展十年(2021—2030年)实施计划摘要》发布。“海洋十年”旨在推动形成变革性的海洋科学解决方案，促进可持续发展，将人类和海洋联结起来。“海洋十年”描绘了未来十年海洋治理愿景的七个方面：
(1)清洁的海洋，即海洋污染源得到查明并有所减少或被消除；
5 M4 C0 c& ~  _6 O% @(2)健康且有复原力的海洋，即海洋生态系统得到了解、保护、恢复和管理；
(3)物产丰盈的海洋，即海洋能够为可持续粮食供应和可持续海洋经济提供支持；
(4)可预测的海洋，即人类社会了解并能够应对不断变化的海洋状况；
(5)安全的海洋，即保护生命和生计免遭与海洋有关的危害；
- p8 @3 n' t+ @" C; a% j7 ?' H(6)可获取的海洋，即可以开放并公平地获取与海洋有关的数据、信息、技术和创新；
(7)富于启迪并具有吸引力的海洋，即人类社会能够理解并重视海洋与人类福祉和可持续发展息息相关。
! B% k( B* A2 Y; p2 v与此同时，在北极地区实施国际治理、建立合作性制度也取得了成功经验。北极理事会自1996年成立以来，八个成员国与六个正式观察员国多边协作，在保护北极地区环境、促进北极地区经济和社会发展等方面迈出了新的步伐。
二、海上霸权对全球海洋治理的挑战
5 ]: ]0 S8 }  ?9 ~3 u. @0 U+ S当今海洋治理面临的最大现实挑战是，美国依靠海军优势及霸权地位，基于实力推行单方规则与秩序，使得海上冲突的可能性增大，博弈的复杂性增强，实现海洋治理的难度进一步增加。在南海方向，2020年度美国政府变本加厉强化干预与介入南海局势：一方面，美国政界和军方对中国的南海政策持续进行指责；另一方面美国在军事、外交、政治和战略层面不断强化针对南海问题的部署。
+ H+ ~; X2 b6 {6 D6 l% I+ y2 h即使在新冠疫情全球蔓延的背景下，美国仍在南海地区持续施压，保持了高强度军事介入态势。南海战略博弈表现形态更趋多样化，博弈的尖锐度进一步增大，中美双方在南海冲突的危险性不可低估。美苏冷战时期的海上对峙态势曾数度引发局部军事危机，更是冷战期间美苏安全关系脆弱性的重要标志。中美两国都需要警惕的是，南海局势不能重新走上美苏冷战期间海上对峙的老路。否则，两国关系的稳定与改善必将难以为继。
1.美国的海上霸权与亚太海洋秩序
( J* J2 G9 N" I9 F: V) [面对一个崛起的中国，美国不会放弃在南海、台海和东海等问题上的对华军事施压。近十年来，南海也成为美国“航行自由行动”的重点区域。麻省理工学院的傅泰林教授指出，美国之所以对介入南海问题如此重视，是因为这一问题触及了美国自身的两大利益，即“进入权”和“稳定性”。这两大表层利益背后，是美国经济界每年有价值超过5万亿美元的货物经过这一区域，其中超过1万亿美元的额度与美国的贸易息息相关。
2019—2020年，随着中美贸易冲突的不断升级，中美之间对抗在经济、军事领域都不断升级。在军事领域的表现为南海局势持续升温。尤其是2020年11月3日，美日印澳四国参与的在孟加拉湾展开的“马拉巴尔—2020”联合军演。演习虽未在南海海域展开，但却有着明确的指向性。印度媒体《印度快报》刊文称，此次演习是2007年美日印澳“四方安全对话”提出以来，四国海军首次同时参与的大型联合演习。其向中国传递出明确的信息，是对中国的震慑，同时也将使四国的合作更加密切。
( D" E; W# }/ J! G* Y$ d2020年9月9日，中国国务委员兼外长王毅在第十届东亚峰会外长会上指出，仅2020年上半年，美国就派出3000架次军机、60余艘军舰，包括多批次轰炸机和双航母编队，不断在南海炫耀武力，强化军事部署，甚至在与其毫不相干的争议海域横冲直撞，肆意推高地区冲突风险，正在成为南海军事化的最大推手。美国频繁介入南海展开军演与一系列军事对抗举措，使得中美两军的互信度极低。
7 ?/ |3 f' Z( N( _* R! Y) T随着美国舰机在军事上介入南海的频次和规模不断上升，南海局势趋于紧张。南海海域发生事故性军事冲突的可能性也在进一步上升。2020年5月，美国海军濒海战斗舰“吉福兹”号曾近距离靠近中国“海洋四号”科考船，迫使中国海军054A型导弹护卫舰近距离跟踪监视。同年7月，澳大利亚国防部发表声明指出，澳大利亚“堪培拉”号两栖攻击舰编队在南海海域演习时，与中国海军相遇。
. A+ e3 m% G- T- X尽管新冠肺炎疫情暴发态势在美国内依然严峻，2020年7月美国就开始在南海实施双航母演练。同一个月，在美国的策动下，澳大利亚在南海举行了该国历史上最大规模的南海海军巡弋与演练。2021年2月9日，美国海军宣布“罗斯福”号与“尼米兹”号两个航空母舰打击群在南海“会师”展开“双航母”演习行动。对于中国航母进入南海演习，美军军舰也采取了近距离跟踪的行动。美军在南海与中国军舰呈现的一系列近距离接触事件，再加上美国打着“航行自由”旗号在南海对中国海洋权益赤裸裸的挑衅，释放了危险信号：如果以美国为首的“域外国家”为了实施对华军事威慑不断地挑战南海区域的海上规则与秩序，中美在南海发生“擦枪走火”事件的概率将会明显上升。美国从政治、外交和军事上插手和干预南海主权与海洋权益争议，利用中国和东盟有关国家尚未解决的主权争议，蛮横地推行美国标准下的“基于规则的秩序”。
2.美国的海上霸权与欧洲海洋秩序
# [8 H3 G3 @0 V- u+ u在欧洲的黑海方向，美国海军对俄罗斯也采取高压态势，美俄双方在黑海海域持续较量。以2021年为例，1月21—28日，美海军两艘宙斯盾级驱逐舰进入黑海，并于2月份展开军演。3月19—20日，俄罗斯国防部指挥中心发布消息称，美国两艘导弹驱逐舰持续进入黑海。俄罗斯黑海舰队六艘潜艇进入战斗警戒状态。俄罗斯黑海舰队奥西波夫中将表示，黑海舰队岸基400枚反舰导弹进入作战模式。美俄之间在黑海的对抗局面成为美俄海上对抗的集中表现。2021年6月下旬，美国又组织了32国的黑海军演，显示出美国等西方国家介入克里米亚局势的决心， 并对俄罗斯政府进行赤裸裸的军事威胁。
+ @( e" @% t# O9 V1 Z) ^; ?美军在南海与黑海方向的介入，是其海上霸权的军事层面展现。事实上，美国对于他国海上的经济合作项目，也是基于自身利益实施干涉。俄罗斯与德国牵头的“北溪2号”合作项目，计划在波罗的海海底铺设年输送量达550亿立方米的天然气管道。但自2019年1月起，反对该项目的美国一直施压。2019年12月，时任美国总统特朗普签署2020财年国防授权法案，其中包括制裁“北溪2号”项目内容。据俄罗斯卫星通讯社报道，2021年3月18日，美国国务卿布林肯发表声明，称“北溪2号”是俄罗斯地缘政治项目，其目的是分离欧洲，弱化欧洲的能源安全，并要求参与“北溪2号”的企业停止与俄罗斯的合作。
3.美国海上霸权的危害
相对于日本等国媒体称中国常规性海上演练，如2020年4月“辽宁”号航母编队穿越宫古海峡前往南海海域展开常规训练，意图“借其他国家被疫情占据注意力时，强化对争议水域的控制”,西方媒体并没有对“美利坚”号(USS America LHA-6)、“邦克山”号(CG-52)、“巴里”号等美国军舰于疫情期间在南海地区的活动给予同等态度。而事实上，同年4月28日“巴里”号军舰穿越中国西沙群岛水域时，已经是美军2020年在南海进行的、旨在挑战中国国家主权与国家安全的第三次“航行自由行动”。也就是说，即便是面对疫情造成的严重不利局面，美国依然在南海持续挑衅和压制中国。
如此一来，可以看到南海问题已经成为中国与西方进行话语权竞争的重要着力点，而美国在西太平洋寻求海洋霸权的意图昭然若揭。美西方在海洋上固守海军实力至上、推行海洋霸权的做法，在北极、南海、黑海、波罗的海等方向不断地制造紧张局势，使得海上冲突的可能性进一步增强。同时，由美国、英国、加拿大、澳大利亚与新西兰组成的“五眼联盟”,长期违反国际法与国际关系基本准则，实施网络窃听、监听、监控，对全球安全也带来了负面影响。兰德公司在《与中国开战：不可思议之议》报告中指出，美方应做好与中方打一场长期高强度战争的准备，一旦中美之间爆发战争，西太平洋的大部分地区会沦为战区，从黄海到中国南海将成为海上与空中商业运输的危险地带。而无论是低强度的军事对抗还是高强度的军事冲突，都将给海洋经济带来沉重打击。
! e6 ~" W7 Q9 N/ s* M2 d9 t" L如何持续地保护、利用和开发海洋，是人类的历史性命题。海洋治理的实践表明，美国依据军事优势谋求海上霸权的做法，将带来冲突与对抗，甚至引发海上军事冲突。基于全人类共同利益展开协作，才是海洋治理的应有之义。
  
文章来源：节选自《从“人类命运共同体”到“海洋命运共同体”——推进全球海洋治理与合作的理念和路径》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2021年第4期
作者：朱锋，南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、教授，中国海洋发展研究中心研究员