【海洋观点】加强涉外海洋法律人才队伍建设

当今世界正经历百年未有之大变局，尤其是始料未及的新冠肺炎疫情呈全球蔓延态势，进一步推动着世界政治经济格局的重大调整，逆全球化及担忧之声此起彼伏。与此形成鲜明对比的是，海洋治理“全球化”却是一个不可逆转的国际大趋势，这是由海洋的全球贯通性、陆海影响密切关联等自然特性所决定的。国际社会重大共识是当前人类所面临的许多重大海洋问题，任何国家仅凭一己之力都无法解决，必须全球携手共同应对。全球海洋治理议题愈加广泛，合作是主旋律。与此同时，制度性权利的主导权和国际海洋话语权业已成为世界和周边海洋竞争的最新形态。目前，世界海洋秩序进入自《联合国海洋法公约》通过以来的又一个重大调整期，新的国际海洋法律制度正在快速构建过程中。
+ _( N& [) A3 N% ?当代是法治时代，无论是国内海洋治理还是全球海洋治理，无论是合作或是竞争抑或斗争，均应置于国际社会共同遵循的法律原则和法律制度框架之内。与国际公法一样，海洋法起源于西方，随着殖民统治推广到世界各地，逐步演变成为普遍接受的习惯海洋法，奠定了国际海洋法律制度的基础。这个历史时期的时代特征是以强权定规则，发达的海洋强国获胜获利。二战后，广大发展中国家在构建国际政治、经济新秩序的同时，也积极推动构建国际海洋新秩序，在国际海洋事务中拥有了与发达国家平等的发言权。这个历史时期的时代特征是以政治集团力量对比而定规则，“77国集团和中国”以充满活力的新生政治力量和国多势众的优势，与传统发达海洋国家达成利益协调，在保持传统海洋法的基础上创设了许多新制度、新规则，达成合作共赢局面，历经十余年国际谈判，构建起以1982年通过的《联合国海洋法公约》为基本框架的当代国际海洋法体系和国际海洋新秩序。
% T- T- a; r. {0 l9 l8 r0 L1 }从近年的国际实践情况看，在国际海洋新议题的提出和新规则的制定等方面，呈现出一个新趋势，即发达国家为主导、“77国集团和中国”力量被分散的态势。这是物质基础决定上层建筑这一社会发展规律的深刻体现。各国在海洋上的利益诉求是由其国家综合实力特别是海洋综合力量而决定的。在非战时的平时而言，除了海上武装力量之外，海洋高新技术和装备是重要的“硬实力”，不断深入调查研究形成对海洋新的科学认知、提出各种新的科学论断和议题、推动形成全球海洋治理的新话语权，则是“软实力”的重要体现。这些实力是构成国际海洋话语权的最重要物质基础。发达国家海洋综合实力总体上仍然处于遥遥领先的地位。以小岛屿国家为代表的一些欠发达发展中沿海国，几乎没有海洋“硬实力”，但却拥有极强的国际话语权“软实力”。由其依海而生的特定地理条件、传统生活习惯等方面原因所决定，这些发展中国家在海洋保护领域与欧洲国家立场相近，主张保护优先、限制海洋开发利用，与许多有赖于海洋资源开发利用的国家（既包括俄罗斯、美国和日本等发达国家，也包括众多发展中沿海国）的立场严重相左。
全球海洋治理的许多热门话题，例如，海洋微塑料垃圾治理问题，在公海和南极大面积推广设立保护区问题，启动国家管辖外海域生物多样性的养护与可持续利用（Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction, BBNJ）的国际谈判（谈判结果将成为《联合国海洋法公约》新的执行协定）等议题，均由发达国家率先提出，并得到小岛屿国家的积极呼应。与全球气候变化问题一样，BBNJ先从科学问题，被推成国际政治问题，最后演变成国际海洋法律问题。BBNJ问题是欧洲国家率先提出的海洋科学问题；然后，联手小岛屿发展中国家推成联合国等国际场合热议的政治话题；最后在联合国成功发起海洋法新协定谈判，将在《联合国海洋法公约》框架下发展出新的国际海洋法律制度和规则。从目前谈判内容看，新协定将改写传统公海自由原则，引发全球海洋秩序的重大调整。此外，南极和北极地区也有许多新实践，许多新规则正快速形成中。总之，套用一句俗话，全球海洋治理方兴未艾。世界海洋处于新一轮变革和新规则构建的重大历史进程中。
( X. D5 f0 t3 k4 Q9 `4 G纵观我国海洋法实践，因种种原因所限，在传统海洋法和当代海洋法的发展进程中，均处于学习、跟进、积极参与的地位，未能提出重大变革或制度创新的设想。值得指出的是，近年来情况发生了积极变化，我国提出了共同构建“21世纪海上丝绸之路”“蓝色伙伴关系”和“海洋命运共同体”等崭新的海洋理念和倡议，得到了积极的国际认可和支持。当然，上述理念和倡议还需积极推广，有待于广泛的国际实践，方可能发展成为国际普遍接受的原则或规则。当前，从国内层面看，我国正处于实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期，处于推进海洋强国建设的关键时期。从周边海洋看，我国面临着重大挑战与合作共赢并存局面。从国际海洋层面看，我国积极参与全球海洋治理，应学会在国际通用话语体系内讲好“中国故事”，努力提升我们的国际影响力和话语权，积极推动将倡议演变成国际共识、演变成国际海洋新规则，促进更加公平合理的全球海洋秩序。
- r( v# v+ {% R' g& B$ J总之，凡能成事，必得天时地利人和。当前，无论是从国内看还是从国际形势看，都处在海洋大发展时期，我国面临着难得的“天时地利”历史机遇，但尚缺“人和”，急需建设高素质涉外海洋法律人才队伍，特别是应快速组建一支“国家队”。
! c0 `; J+ D/ d2 l一、应充分认识加强高素质涉外海洋法律人才队伍建设的必要性和急迫性
全球海洋治理大趋势是合作，在合作进程中存在着议题设定的主导权和新规则制定的引领地位的竞争。周边海洋的主旋律仍是斗争与合作并存的变奏曲。从国内角度看，我国正处于实现中华民族伟大复兴历史进程的关键期，也是建设海洋强国的关键时期。积极参与国际海洋事务，努力将我国利益融入到全球海洋治理进程、融入到新的海洋规则中去，急需一批高素质涉外海洋法律人才。
深海（大洋）、极地、外空和网络是新时期四大“战略新疆域”。2019年4月23日，国家主席、中央军委主席习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时提出了构建“海洋命运共同体”的重要理念。党的十九届四中全会明确要求“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平”。为适应国际、国内的新形势和新发展的需要，急需建设高素质涉外海洋法律服务人才队伍，为实现中华民族伟大复兴、建设海洋强国、维护我国海洋权益提供全方位法律支撑。
8 \5 F" A+ Y( B) J0 {, O1 M' p国际海洋法所规范的首要主体是主权国家。政府主管部门以及相关的专家团队是代表国家参与涉外海洋法律工作的主要承担者，也是代表国家参与国际海洋法磋商和谈判、参与全球海洋治理的核心力量。这个团队应包括既能深刻理解我国海洋发展目标、又熟练掌握国际规则制定技巧，而且还拥有一定海洋科学知识和丰富的海洋法专业知识以及一定的海洋管理政策水平的人才。因此，高素质的涉外海洋法律“国家队”建设应是当前及今后一个时期的一项重大政治任务。
; v- W1 A  }9 W# O, |二、涉外海洋法律人才之“国家队”应具备的素质
本文所称的“国家队”是指以政府主管部门官员为牵头、以专家为支撑的涉外法律团队。根据实际工作经历，我的体会是涉外海洋法律人才，特别是“国家队”的人才，至少应具备以下方面基本素质。
7 E" r6 L/ C( O- S* C# k' D6 n（一）应拥有坚定的维护国家利益的爱国情怀，政治素质高
“国家队”要拥有强烈的家国情怀、很强的政策理解和把握水平、高度的责任心和思辨能力等素质。海洋法律主要是为国家利益服务，各国都从本国利益出发解释和适用海洋法、国际法，从业者必须具有坚定的政治立场和高度政治敏感性等根本素质，才能不被各式各样的貌似有理有据的专业分析和说法所误导或迷惑。
2 o" h) ~! K5 K: o, b4 P一个典型的例子就是，围绕我国与海洋邻国之间的海洋争端，美国制造了许多伪命题，引发诸多的困惑和质疑。从实质上看，我国所面临的多个周边海洋争端问题，都绝非单纯的海洋法问题，而首先是非常专业的国际法问题，同时，又是国际政治、历史、地缘战略与国际法、海洋法相结合的复合性问题。需以维护国家利益的坚定决心和信心为基础，以深厚的国际法基础知识为支撑，方能从正确的角度去解读和研究问题。要时刻牢记，国际法是国家利益妥协的产物，既是各国应遵循的行为规范，也是为国家利益服务的工具，因此，不仅要寻找支撑我国海洋权益主张的法律依据，更重要的是要寻找可以为我国海洋权益主张进行辩解的证据和法律依据。
0 N* r% q( @4 H: v2 x/ g比如，美国发起的南海国际舆论战的论点之一是指责中国南海权利主张特别是南海断续线“缺乏国际法依据”。美国国务院于2014年发布了关于中国南海断续线的专门报告，菲律宾南海仲裁案对中国南海权利主张进行了貌似“有理有据”分析论证，结论是我国南海权利主张“缺乏国际法依据”，对国际社会和我国人造成很大的困惑或质疑。之所以会有这个貌似很专业实质却很误导的说法，是因为始作俑者对中国有非常透彻的了解，利用了中国人常用的但确是错误的解释和适用国际法的思维模式，采取了将一个伪命题包装成非常专业的技巧而已。许多国人秉承良好的愿望，希望通过认真（甚至到了教条刻板的地步）去遵守国际规则，从而达到被西方所接纳、融入国际社会的目标。这些人惯用的思维模式就是：凡涉外事务必须要有“充分的国际法依据”，一旦被指出“缺乏国际法依据”，就会心虚而不敢作为。非常有必要指出的是，美国和南海仲裁案采用的一个重要用词是“缺乏”而不是“违反”。它们指责的是中国主张“缺乏”国际法依据，但并没有通过深入的学理法理分析、运用充分的论据和确凿的证据去论证中国到底“违反”了哪些国际法规则。一般人很容易忽略或者是很难发现“缺乏”与“违反”两个词在法律上的本质差别，因此就被迷惑或误导了。
7 [! j6 m: K6 |$ I从专业角度看，解释和适用国际法，重点需了解的是，“缺乏国际法依据”并不必然不可作为。运用国际法的正确方式是要深刻理解国际法发源地西方的法哲学和理念，其中最重要包括“法无明文禁止皆可为”“谁指控谁举证”等。对此，我顺便建议有必要在涉外法律主管部门、在国际法教学和全民普法教育中，应宣传正确的国际法理念，扭转国人对国际法解释和适用的错误思维模式和观念，要正确理解“没有国际法依据”并不必然等同于“违反国际法”。“没有国际法依据”的原因很可能是尚未存在相应的国际法、是“无法可依”，只要“没有违反国际法”，那么是可以作为的。国际法院对“渔业案”（英国诉挪威，1951年）的判决是一个很典型的案例。国际法院判决挪威关于划设直线基线的国内立法和实际做法是“没有违反国际法”，而不是判决挪威的做法“符合”某国际法规则或“有”什么国际法依据。因此，“没有国际法依据”并不直接等于“非法无效”或“违法”。“没有国际法依据”与“违反国际法”是性质不同的两回事。
（二）应受过系统性的专业学习和辩论技巧的培养，专业素养深厚
海洋法是国际法的一个组成部分，是源自西方的法律规则，除了上述所说的应充分了解西方法哲学、法律理念之外，还应充分了解相关国际法律制度和规则的由来、理论演变和实践发展过程。
; @$ O( ^- y# N! y海洋法是一门靠国际实践而不断发展的法律学科。各沿海国的国家实践、国际案例都对海洋法相关制度和规则的形成与发展发挥着重要作用。法官和仲裁员的个人影响力也非常大。因此，应充分了解相关理论和规则在国际实践中是如何被解释和适用的，特别要发现其中潜在的变化和发展。
8 t4 R' y1 }# l4 j涉外海洋法律工作，还需有高超的辩论技巧，需通过多种方式的训练培养。知己知彼，才能更好地运用彼之矛攻其之盾，才能灵活运用国际海洋法维护我国海洋权益，才不至于陷入到别人为我们设定好的议题和语境下被动地应对。经过训练和实践锻炼，培养能言善辩的能力，才能临危不惧、才能在关键时刻保持头脑清晰、简明扼要地抓住重点、发挥高水准的专业作用。
（三）拥有丰富的跨领域跨学科知识，知识面广
  f' ^7 c( \. a4 c* Q我国所面临的涉外海洋法律斗争形势非常严峻复杂，涉及一般国际法、海洋法、国际关系、国际政治、我国权益和对方权益所在、国际普通做法和特例、地缘政治，以及海洋地质、海洋生态环境等多方面多领域问题。从事为涉海斗争提供专业支撑的法律专家，除了扎实的法律基本功外，还必须对上述相关领域问题也都有所了解，才能提出既能解决当下海上热点问题又能有利于维护长远利益的解决方案；否则，很容易只顾解决眼前一个方面问题，而忽略该解决方案将对其他方面利益，特别是对长远利益所埋下的不利影响或重大隐患。例如，钓鱼岛问题，若仅从国际法和海洋法角度去研究并提出解决方案，那是远远不够的，至少还必须了解二战结束前后对于战后的太平洋地区的领土安排设想、美苏在东亚地区的地缘战略竞争、美日安全同盟、中国政府继承与中美关系、中日关系等多方面情况，才能深刻理解美国设计召开旧金山和会并签订《旧金山和约》的真实原因和目的。只有全面了解琉球群岛对美国取得对日战争胜利和战后控制日本的战略意义，才能明白美国对琉球群岛设计的所谓“托管”和“移交”的战略意图，才能清醒地认识到钓鱼岛问题的症结和难点所在。再如，南海问题涉及更多方面的情况和知识，至少包括国际法和海洋法的诸多纷杂理论、诸多国家不同实践和国际判例、中国与周边国家的复杂历史问题（例如，宗主国与殖民地的历史——美国与菲律宾、法国与越南、英国与婆罗洲等，民国政府与新中国政府的权利继承、历史上的越南朝代更替与中国的关系、南北越之间的继承等问题）、南海岛礁占领开发利用历史（例如，日本和法国对南海岛礁的占领、英国和法国档案的记载、我国档案等）、美国地缘战略及南海政策的调整、南海周边国家相关主张及其变化，以及南海的海洋地质（大陆架主张问题）、海事（海上通道和航行安全）、渔业和油气资源开发利用以及军事安全等，从事南海法律工作的人员，对上述各方面情况都应该有一个基本了解，才能把握南海问题的实质所在及其复杂性、长期性等特点，才能在南海的个案处理中始终保持清醒头脑，提出有理有据有节有效的应对方案。
& [# B+ o& H$ @5 g$ Q( c. t6 h（四）应具有丰富的经历阅历，实战应急能力强
需实践经验丰富，综合分析能力强，心理素质好，语言表达能力强，能够临场发挥。从我所了解的情况看，我国代表团在国际会议上，既有非常成功的经验，也有应对不及时，埋下隐患的教训。
5 S6 W: w$ ], |# T2 ~2 B6 f上述素质皆需历经丰富实践和长期养成，凸显加强培养涉外海洋法律“国家队”人才队伍的重要性和艰巨性。
三、建议
+ F2 R) O$ y" T3 y: X3 X+ \; H遵循急用先行与长远发展相结合的原则，以应急性解决“卡脖子”问题和尽快补齐“短板”为目标，提出如下建议：
0 L5 [* i( C4 J5 h9 M一是战略规划与年度性推进相结合。涉外法律人才队伍建设是一项长期任务，需有中长期战略规划和年度性计划。建议在中央层面设立涉外法治专业人才队伍建设领导小组，下设专门小组，其中包括设立涉外海洋法律人才队伍建设专门小组。应有战略部署、有战役推进、有战术落实，应制定战略规划、五年计划、年度计划及工作层面的实施方案。
1 H8 F. a$ }3 f二是设立国家专项，有针对性解决“卡脖子”问题。我国面临着日益严峻的周边海洋争端国际诉讼的问题。为了能在短时期内有效应对我国参加国际海洋诉讼实战经验不足的“卡脖子”问题，建议设立国家应对海洋国际诉讼专项，开展应急式、补救式的“国家律师”队伍建设，针对周边海域的相关动向，加紧逐一研究并提出应对预案。
2 E$ `8 e( }# {6 u三是将行前培训制度化，培养外派人员“讲好中国故事”的能力。在国际话语权方面，我国尚处于弱势地位，一方面是因为以美国为首的西方国家控制着国际话语权，另一方面也因为我们的人还不擅长用国际社会通用的话语方式去“讲故事”、去介绍中国立场，还不能很好地掌握和运用公共辩论的技巧（不是一味地指责对方）。故建议将外派行前培训制度化，多渠道多方式为驻外人员开展有针对性的业务培训。特别拟派往重点国家或重要国际组织/机构的驻外人员行前应得到有针对性的专门培训。我曾应邀为有关部门外派人员培训班讲课，介绍一些海洋争端和海洋热点问题的背景情况及症结所在，为学员们提供应对一些敏感海洋问题的对外解读的技巧（特别是提醒应注意“坑”可能在哪儿）等，反映良好。
3 g" @! f$ ~. t: W' I' G3 t四是加大力度开展指定性国际捐赠，短平快获得国外实践经历。例如，原国家海洋局以指定捐赠方式，派年轻人去国际涉海组织和机构工作和实习，这是一举多得、合作共赢的实践经验，既帮助相关国际组织解决人员不足的困难，更使我国年轻人得到学习国际经验的机会。这也是日本等国的成功经验，可以快速地培养国际型人才。
五是为国际法基础教育和学术研究提供更好的平台。建议将国际法设为一级学科，增加学术刊物发表海洋法文章的版面和数量比例，增设国际法、海洋法专门的学术刊物。
" o1 w$ }1 J. g, K* w六是修改相关政策，引进“外脑”补齐我国涉海国际影响力“短板”。创新政策、完善制度，为加大力度引进“外脑”（国外知名海洋法专家）提供良好的政策环境和可操作性制度，充分发挥外国专家的国际影响力，快速补齐我国在国际法、海洋法领域严重欠缺的国际影响力“短板”。
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文章来源：国际法研究
作者：张海文，第十三届全国政协委员，自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任