姜玉环等：BBNJ国际协定环评规则制定的中国应对

国家管辖范围以外区域是地球上最大的政治地理空间单元，深远海及其资源对各国而言都具有极为重要的战略价值，已成为发达国家和新兴国家开展战略源，谋求优势的新疆域。BBNJ立法进程对于塑造国家管辖范围以外海域资源开发和环境保护的国际秩序和利益格局具有深远影响。中国作为最大的发展中国家和海洋利用大国，同时也是现行多边国际体系的参与者、建设者和贡献者，在这一国际海洋法治进程中存在维护自身发展利益、维护和谐海洋秩序的需要，也肩负着增进国际社会共同利益、推动全球海洋治理体系改革的责任。面对机遇与挑战并存，既需要因应时势的对策方案，也需要谋划长远的发展战略。
) G* U& [- ]  o$ ~面临的机遇与挑战
机遇
第一，BBNJ环评立法是维护国家海洋权益的重要阵线。BBNJ环评制度对海洋活动的环境规制势必影响各国在公海和深海区域发展的战略空间和海洋权益的实现。中国虽然是发展中国家，但是随着近年来深海勘探调查领域科技实力的迅速提升，在全球海洋环境治理规则和标准制定过程中，需发挥出与综合实力相当的建设性作用，提出既有利于实现全球共同利益又能满足自身发展需求的制度方案，推动国际立法朝着有利于合作共赢的方向发展。
& {/ A8 @5 z7 t" u  U第二，BBNJ环评立法是推动全球海洋治理体系更加公平、合理的重要领域。中国作为崛起中的海洋强国，BBNJ立法关乎国际海洋法治、政治和经济新秩序及利益分配格局的发展演变，这一进程为中国发挥负责任大国作用，推动完善一贯倡导的公正、合理的全球海洋治理体系和国际秩序提供了重要的国际法理论实践平台，为设计和贡献BBNJ治理公共产品的中国方案提供重要检验机会。
; F$ N6 V" A# F" j% x0 `8 X$ `' Q第三，BBNJ环评立法是推行人类命运共同体理念和重大国际合作倡议的重要平台。新的BBNJ国际立法归根结底要以实现全人类共同利益为根本目标，新规则的建立将深刻影响各国海洋事务发展的国际环境，规则制定和实施过程中的话语权问题也是影响国际法治发展走向的重要因素之一。在这一进程中，应重视推广和践行海洋命运共同体理念，塑造和提升国际话语和国家形象。同时，以推动绿色海上丝绸之路建设向纵深发展为契机，深化和拓展与海丝沿线国家在BBNJ环评能力建设以及蓝色经济和深海采矿等相关领域的多边合作。
挑战
* h8 l% t/ d4 u2 P- }参与国际立法以服务国家利益为根本出发点和落脚点。国家的综合实力，包括“硬实力”和“软实力”，是实现国家利益最大化的基本保障。对于BBNJ环评规则制定而言，当前的主要挑战在于国家在自身能力和影响力等方面存在的现实差距对于实现长远利益需要的制约。具体表现为:一是“硬实力”上我国仍然是发展中国家，在环评和环保技术标准等方面与欧美发达国家相比仍存在诸多短板。这就导致当前条件下实行同一环评规制标准可能面临更多局限或不利:二是“软实力”上我国仍然不占据话语权制高点，无论在规则话语权还是道义话语权方面，环评相关领域的科研水平、标准体系、实践积累、专家网络等方面国际影响力不足，导致提出的先进治理理念或科学方案难以上升为其他国家认同的普遍共识。因此，如何立足自身利益和实力地位，深度参与并推动达成公平、合理的制度体系，为满足未来发展需求争取最佳实现途径或最大回旋空间，是需要统筹谋划并予以解决的一项系统性课题。
# Y6 n" R# Z: u$ v, c+ q6 V2 w9 {应对策略
1 p  F' F2 B( ~! l3 Q诚意参与国际立法进程
BBNJ国际立法是BBNJ国际海洋法治的里程碑式进程。国家既是规则制定的主体，也是规则实施和适用的主体。在深度参与BBNJ建制过程中应坚持人类命运共同体理念与全球海洋治理理念的融合，以共同利益观和可持续发展观为指导，深化与其他国家、国际组织等多元主体的沟通、协调与合作，与国际社会一道共建合作共治的全球海洋命运共同体。为此，在秉持诚意参与BBNJ环评国际规则和标准制定过程中需要始终把握好几个方面的关系:
) M6 g/ T9 X5 n: B3 {, B一是基于可持续发展理念，平衡好海洋资源利用和生物多样性养护目标，以维护海洋资源合理利用、鼓励海洋科学研究发展等为导向。在具体制度设计时，避免极端环保主义的不利干扰，其中，环评技术要求应当与认知水平和能力相适应，不宜制定过于严苛的环境标准
二是基于公平原则。平衡好发展中国家和发达国家的利益诉求，秉持底线思维和进取精神，避免发达国家肆意放大其传统优势领域的既得利益，而对发展中国家或新兴国家发展需求施加过高门槛或不成比例的负担，如，环评内容和方法等要求需要基于最佳可得科学证据，但应避免唯科学主义，需要确保社会经济的文化等因素及成本效率在制定和实施环评规则中得到适当考虑，同时，从加强能力建设和技术转让方面积极维护广大发展中国家正当利益;
1 T' L. U/ h$ g1 A( {" ~三是要协调好新规则与现有法律框架和组织机构的关系，尤其关注与其他诸如深海采矿环评等关联制度发展进程的协调问题，确保BBNJ国际协定及其环评规则建立的法律秩序不损害国家依照既有法律框架享有的权利和利益，进而对未来进一步拓展深远海发展空间构成不合理的限制;
四是要全面提升议题设置能力。基于我国在深海环境探测、资源调查、勘探和评价等领域的前期工作积累，需加大对BBNJ环境保护议题的科技和法律问题系统研判。深化深海基因资源利用的技术和应用研究，统筹推进生物多样性调查、观测、研究、评价和资源开发及环境保护等工作，提升先进科技成果和有益实践对参与国际规则与标准制定的支撑能力。
适时完善国内法治体系
中国已建立了较为完善的国内环评法律体系，同时也是众多环评相关国际条约的成员国，题着未来国家管辖范围以外海域开发利用的逐渐加强和参与BBNJ事务的深入、建立健全适用于国家管辖范围以外海城环评的国内法治体系具有重要意义。中国既需要深度参与BBNJ环评立法进程，还需要尽早做好国内法法规和管理制度衔接。一方面，BBNJ环评规则及标准的出台使各类海洋活动纳入越来越全面的环评规制框架下，缔约国有义务遵守新协定的要求，切实履行环评义务:另一方面，缔约国需要通过完备的国内法律，程序和管理措施确保相关主体的活动及环评满足有关国际法要求，以有效履行保护海洋环境义务。因此，需要从以下几方面系统完善国内环评现则体系：
! A6 r9 m! N0 H5 L1 K8 W" W第一针对国家管辖范围以外的公海、国际海底区城和极地，国内尚未形成完备的环评法规体系，需要及时对接国际条约和相关国际组织规章予以完善，弥补国内立法空白，为国家履行国际法义务和参与BBNJ事务提供充分的法律依据。如，2016年生效的《深海海底区域资源勘探开发法》以专章形式对环境保护作了原则性规定，但是在环评、许可和监管等相关配套制度建设方面仍不能满足对深海采矿活动的环境规制要求，有必要尽快从应对迫切实际需求的角度先行制定可操作的具体规范性文件和技术标准，落实相关国际文书的基本要求，同时，注重对环评技术标准的研制与实证，争取国际标准制高点，提升参与 BBNJ环评事务的规则话语权，并为BBNJ环评的国际标准化工作贡献中国智慧。
2 o& N" o  C0 l+ [% k+ ]' t+ s第二，BBNJ环评国际立法正处于推进过程中，未来BBNJ环评的实施不仅是规范层面对国际法要求在国内法的自动纳入，还涉及对国际规则为缔约国留出的制度空间的填补问题，如从国内法规和管理体制机制层面需要处理好与不同国际法律框架的关系，协调好跨部门、跨领域问题的监管机制，确保与环评有关的环境监测、损害评估、损害赔偿，应急响应和生态修复等管理内容得到有效落实。优化完善国家管辖范围以外区域活动的环境综合管理系统。
第三，对国家管辖范围以外海域的科学认知和技术研发是环评有效实施的基本保障，需要积极谋划实施系统性的海洋大科学计划或海洋科技领域国际合作项目，整合协调国内在大洋、深海和极地等前沿领域分敬在不同系统的科研力量，同时与深海资源开发企业主体密切合作，加强针对环评关键技术方法和核心装备设备的联合攻关，深入开展相关试验或实证项目，探索科研与产业和政策之间相互协作与融合发展的路径，为可特续地开发利用人类共有海洋资源和履行BBNJ国际义务提供有力支撑。
第四，BBNJ国际协定和其他相关国际框架下环评制度的逐步建立与完善，预示着对未来国家管辖范围以外海域资源开发利用活动的环保要求将日益收紧，这一趋势对相关行业和传统产业的转型发展提出了新的更高要求，如，对公海深海渔业活动的环境友好型捕捞技术和采取生态系统方法管理的能力要求，对深海采矿活动的清洁开采技术和低碳环保等监管要求，以及对新兴海洋活动纳入强制性国际规制范畴等，都需要国家在被动适应国际环境变化的同时，主动优化国家管辖范围以外海城资源开发利用的发展战略和规划布局，满足海洋善治和法治发展需要的同时，发挥负责任大国作用，为全球海洋生物多样性养护和可持续利用作出更大贡献。
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文章来源：节选自《BBNJ国际协定环评规则制定中的焦点问题分析及中国应对》，原刊于《太平洋学报》2021年第5期
作者：姜玉环，自然资源部第三海洋研究所海洋环境管理与可持续发展研究中心助理研究员；张继伟，自然资源部第三海洋研究所海洋环境管理与可持续发展研究中心副主任、正高级工程师