【海洋观点】 中国对深海治理困境的战略选择

随着海洋世纪的到来,世界各国争夺深海资源及相关权益的举动日益加剧,应对深海问题的意愿、能力及实践则远为不足。作为深海活动的重要参与者,中国应尽力而为、量力而行地参与、推进、引领全球深海治理进程,在科技、制度、理念等方面提供相关全球公共物品,以助力深海公共事务的管理和深海治理困境的解决,化解全球深海治理需求旺盛与供给不足之间的“鸿沟”。

(一)为发展深海治理科技贡献中国力量

一方面,加大相关深海科技的研发力度。后冷战时代,国家“对海洋特别是深海的认知能力和技术装备水平的提高将成为维护国家海洋权益以及争夺国际性海洋资源话语权的制高点。”2000年11月21日,中国确立了“持续开展深海勘察,大力发展深海技术,适时建立深海产业”的深海战略。《“十三五”国家科技创新规划》亦明确提出,“发展深海探测、大洋钻探、海底资源开发利用、海上作业保障等装备和系统。”2018年4月12日,习近平主席在海南考察时进一步指出,“加快打造深海研发基地,加快发展深海科技事业,推动我国海洋科技全面发展。”客观而论,中国对深海科技及相关装备的研发虽然起步晚而具有后发优势,但是存有创新理念不足、管理能力不够、国际水平不高等问题,以致深海科技水平整体落后于欧美深海强国,基本上处于“模仿”“跟跑”的初始阶段。例如,中国在深海观测、钻探等方面的技术及设备整体上落后于美国、英国、日本、加拿大等西方深海科技强国。2009年12月8日,加拿大建成全球首个深海海底大型联网观测站——加拿大“海王星”(NEPTUNE-Canada)。直至2013年,中国方将国家海底观测系统建设计划列入“十二五”国家大科学工程。汪品先院士就此表示,“我国的海洋科研起步太晚,在一些关键技术上和部分发达国家有几十年的差距。”再如,中国海洋科技对海洋经济的贡献率仅为35%左右,而美国、日本等世界海洋强国的相关贡献率早已达到50%至60%。在此形势下,中国应在建设海洋强国的战略征程中,继续加强对载人深海空间站、深海综合大洋钻探考察船、海底观测网、海洋机器人、深海实验平台等核心装备及技术的研发,为加快实现深海治理能力现代化提供有力的科技保障。

另一方面,注重相关深海科技的国际推广。《公约》第十四部分第二六六条规定,世界各国应“积极促进在公平合理的条款和条件上发展和转让海洋科学和海洋技术。”应当指出,尽管多数深海技术源自军用或得到军事支撑,“但是海洋的科学和军事活动处境不同,军事活动具有排他性,而科学活动的成果可以共享,存在着国际合作的可能性甚至必要性。”1968年,美国开始实施20世纪地球科学规模最大的深海钻探计划,获得了全球数十个国家在技术和资金等方面的大力支持。1982年,苏联颁布了《关于调整苏联企业勘探和开发大陆架以外海底区域矿物资源的活动的临时措施》,提出了向其他国家转让深海相关技术的可能性。相较西方海洋大国,中国在深海科技国际合作方面存有意识弱、起步晚、参与少等劣势,实际上仍以深海科技国际合作后来者、跟跑者的角色而处于模仿、学习、参与的阶段。在此形势下,中国应继续秉持设备开放、数据共享、合作共赢等理念,在双边、多边、小多边等国际层面加强自身深海技术的跨国转让与国际合作,但是必须明确国际科技合作的底线和边线,处理好其与政治安全、军事保密的关系。例如,中国可以尝试将趋于成熟的深海地震仪、深海大地电磁仪、深海移动地震观测设备等深海设备及相关技术向国际社会推广,为预防、观测、治理深海海底地震提供有力的技术支撑。

( N. M$ {8 [; O% i7 r8 @! {(二)为完善深海治理制度提供中国方案

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一方面,建立、健全深海法律制度,进而将其与国际机制有效衔接。作为《公约》的重要缔约国,中国应该建立健全有关全球深海治理的法律制度框架,这既是履行《公约》的基本义务,又是维护深海正当权益的现实需要。1980年6月28日,时任美国总统吉米·卡特(Jimmy Carter)签署了《为在国际制度通过前妥善开发深海海底硬矿物资源和为其他目的而规定暂行办法的法令》,促使美国率先制定了全球首部关涉深海资源勘探开发的法律。随之,法国、英国、日本、德国、苏联、澳大利亚、俄罗斯、捷克、库克群岛、德国、斐济、汤加、比利时、新加坡等十四个国家亦先后制定了符合自身实际的深海法和深海资源管理制度。例如,英国《深海采矿法(临时条款)》(1981年)运用罚款的方式,“禁止适用该法的人在没有取得依该法发给的许可证的情况下,勘探或开采深海海底的‘金属’矿物资源。”2016年2月26日,中国方发布堪称首部“域外法”的《深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称《深海法》),在深海法律制度建设上已落后于西方海洋大国乃至部分沿海小国。客观而论,中国《深海法》和《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》等有关深海治理的法律制度尽管已制定、实施,但是诸多条款为原则性、纲领性的粗略规定,缺乏可操作性的实施细则和配套规则。例如,《深海法》尽管规定“深海海底区域资源勘探、开发活动应当坚持和平利用、合作共享、保护环境、维护人类共同利益的原则”,但是未规定深海海底资源勘探开发所采取的具体环保举措。鉴此,中国应在落实《公约》有关规定和要求的同时,大力推动以《深海法》为基石的深海法律制度及配套规章的建设进度,为相关组织、法人、自然人参与深海勘探、申请深海矿区、进行深海科研等活动提供有力的法律支撑。

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另一方面,改革、创建全球深海治理制度,提升在全球深海治理体系中的话语权和影响力。冷战结束以来,世界各国在协力推动全球治理体系步入变革期、转型期、重塑期的同时,“争夺全球治理和国际规则制定主导权的较量十分激烈。”随着全球深海活动的快速发展,全球深海治理制度逐渐成为世界海洋大国进行利益争夺和权力博弈的新舞台、主战场,而全球深海治理“议程设置是攫取和拓展权力的重要工具。”毋庸讳言,全球深海治理制度在数量和质量方面的“双赤字”问题,恰恰为深海治理者谋求战略优势提供了重要契机和抓手。例如,国际海底管理局针对深海海底资源勘探事务出台的三大规章存有责任划分不明确、预防举措不科学、判断标准不清晰等问题。“‘法者,天下之准绳也。’在国际社会中,法律应该是共同的准绳。”在此形势下,中国应秉持“量力而行、权责对等”理念,积极参与全球深海治理制度的建设与改革实践,提升全球深海治理制度的合法性、代表性、有效性,以推进、引领全球深海治理制度体系变革。例如,中国可凭国际规则维护者、建设者的角色,适时、顺势地提议构建“世界海洋组织”(World Ocean Organization),借国际合作之力完善全球深海治理的制度框架。再如,中国可凭国际海底管理局理事会成员的身份,秉持开放性、协调性、合作性的原则,借助国际合力以推进国际海底管理局和《公约》《关于执行1982年12月10日〈公约〉第十一部分的协定》《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》等全球深海治理组织和制度的改革进程。

(三)为丰富深海治理理念提供中国智慧
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一方面,为全球深海治理提出新理念、新方案、新智慧等“深海观”。观念乃行动的先导,全球深海治理当需以科学的深海治理观为理念支撑,科学的深海治理观绝非取决于某一治理者或部分治理者而有赖于全体治理者的共同努力。二战结束以来,西方海洋大国主导下的全球深海治理已经且不断面临着“向何处去”“路在何方”等价值选择和理念引领问题。21世纪以来,国际社会的发展现实已然并将继续证实,“华盛顿共识失效,全球治理方案不再为西方所完全控制。……全球化即美国化的时代已经结束,……中国—新加坡模式更加深入人心。”作为历史悠久的文明古国,中国理应“推动全球治理理念创新发展,积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点”为革新、丰富全球深海治理理念发出中国声音、增添中国元素。2017年1月18日,习近平主席在联合国日内瓦总部发表题为《共同构建人类命运共同体》的演讲中提出:“要秉持和平、主权、普惠、共治原则,把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域。”客观而论,“和平、主权、普惠、共治”四原则具有中国特色而符合世界需求、顺应时代潮流,为全球深海治理提供了新型思想指导和价值遵循。此外,中国应该继续挖掘、运用中华优秀传统文化中的“和而不同”、“和衷共济”“和合共生”“协和万邦”“天人合一”等生态伦理思想,为提出契合深海治理现实需要的发展观、安全观、合作观、利益观、治理观、秩序观等“深海观”提供独特的文化滋养和思想基底。

另一方面,构建、维系、增进全球深海治理的价值共识和观念认同。后危机时代,“全球治理体制变革离不开理念的引领,……要推动全球治理理念创新发展。”其中,“协调不同国家的立场以制定某种得到所有国家承认的规则,是解决包括深海底资源问题在内的任何全球性问题的基础。”在无政府的国际社会,世界各国构建全球深海治理理念的国际认同是一个漫长、复杂而艰难的过程,而价值共识和观念认同的达成、维系、增进只能在不同深海治理者之间的合作、博弈乃至斗争中逐渐实现。鉴此,世界各国应加强对彼此之科学、合理深海治理价值、伦理、观念等理念因素的了解、学习和内化,进而达成国际共识以构建兼具公正性、普适性、共同性、包容性的全球深海治理观。在国际交往实践中,中国应当力促全球深海治理理念“变革的主张转化为各方共识,形成一致行动。”例如,中国倡导的人类命运共同体理念能够“针对深海的流动性与治理举措的碎片化等特点产生直接或间接的效力”。在全球深海治理身处困境的当今时代,中国当需继续推进“人类命运共同体”的世界观、“和平、发展、公平、正义、民主、自由”的价值观、“共商、共建、共享”的治理观、“义利并举、以义为先”的义利观等自身理念的国际传播及宣介,以争取、增进国际社会的认知、认可与认同,为避免深海活动“公地悲剧”的发生和深海治理“集体行动困境”的出现提供理念支撑,进而推动共建“深海命运共同体”的伟大征程。

文章来源：节选自《全球深海治理:发展态势、现实困境及中国的战略选择》，原刊于《青海社会科学》2020年03期

作者：王发龙，山东青年政治学院政管学院教授,国家行政学院国际事务与中国研究中心研究员