【海洋观点】“公地悲剧”理论视角下的全球海洋环境治理

一、“公地悲剧”理论模型及其破解方式概述

“公地悲剧”理论作为环境经济学的基础性理论模型，有关“公地悲剧”及其解决之道的一系列研究成果不仅为各国国内自然环境的治理以及环境立法提供了丰厚的理论支撑，而且在国际环境治理及国际环境造法活动上有所助力。而除了认识论的部分，更为重要的是众多学者们针对“公地悲剧”的现象所提出的方法论。对于“公地悲剧”的破局之法，有诸多理论。其一，在社群之中，“公地悲剧”往往能自发通过社群成员沟通及共识来避免，即使是自私自利的人也会经常找到合作方法，因为集体克制既有利于集体利益，也有利于个人利益。其二，传统上认为最有效的方式便是“私有化”或者说“产权化”。其三，另一种针对外部性问题且受到广泛运用的便是政府模式。

从“公地悲剧”理论及其衍生理论的视角，现代全球海洋环境治理的出路基本集中在自主治理模式、产权化模式和政府模式。自主治理模式的典范是北极理事会的环境治理实践，产权化模式主要应用在渔业管理中的专属经济区及配额制度，而政府模式的国际法实践则以国际海底管理局及正在谈判过程中的BBNJ相关制度为代表。

二、自主治理范式的国际法实践：北极理事会

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海洋环境治理中自主治理范式的最典型应用便是北极理事会。自主治理强调在较低的外部压力环境下，小规模群体形成较为固定的治理框架，通过对于公共物品的自主管理与使用，达到有效治理。此种治理模式对于治理主体规模的要求是非常核心的，而北极地区的陆地、岛屿和近海海域分属于美国、加拿大、挪威、俄罗斯、丹麦、冰岛、芬兰、瑞典八国，这些国家在北极事务中具有直接利益，呈现一种规模较小但又趋于稳定的治理形势，治理主体在规模上符合自主治理的要求。并且，尽管北极理事会在改革发展过程中不断提高原住民组织的地位、扩大观察员国的范围和权限，但北极理事会之中北极八国对决定权具有专属权利和责任，而非北极国家若要成为观察员国，就要首先承认北极国家主权、主权权利和司法管辖权，提出的治理主张也被限制在北极国家和永久参与者既定的政策目标与法律框架之下。

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而自主治理的另一要求即较低的外部政治压力，在北极问题上也能得到实现。不同于《南极条约》对南极问题的顶层制度规制，北极没有形成类似的外部制度框架，《联合国海洋法公约》也未包含对北极问题具体规定。此外，北极理事会成员中包含美、加、俄等超级大国，使得外部势力想打破北极事务参与主体范围的难度不斐，实现了外部压力最小化。而对于某些可能的争端，如中国、欧盟等所重视的北极航道通行权，本质上是源于北极理事会部分成员国的主权和主权权利要求，不属于北极环境治理的议题范畴，更难以通过北极理事会的平台解决，不会形成对北极八国自主治理的压力。更进一步，北极理事会具备自主治理的根本性质即协商性质，更贴近高级论坛性质而非国际组织性质。

三、产权化治理范式的国际法实践：渔业管理中的专属经济区及配额制度

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宏观层面，如果要盘点联合国第三次海洋法会议形成的最为重要的几大成果，“专属经济区”毫无疑问列入其中。国家管辖水域的范围在几次海洋法谈判中从3海里扩展到12海里再到200海里，在某种程度上就是对公海进行逐步私有化的进程。更为重要的是管辖权方面，专属经济区内海洋环境的保护和保全的管辖权也被公约明确赋予了沿海国。因此可以说，“专属经济区”的构建，事实上使得原有公海的约35%被法定地纳入到了主权国家的管辖范围之中，换言之，海洋的三分之一被主权国家分而治之。

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微观层面，在对国家管辖海域和公海的海洋渔业资源管理方式上，历史上经历了设备控制、季节性禁渔、渔业保护区等投入控制方法以及总可捕量控制方法、最高持续产量及最大经济产量等产出控制方法，但效果始终难以尽如人意。公海渔业资源养护的产权化措施也是具有可行性的，目前来看可以通过区域渔业管理组织来实现。

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四、政府模式治理的国际法实践：国际海底管理局及BBNJ

在国际公域的治理中，政府模式的出现有其深刻的国际法理论基础，这在一定程度上反映了国际法从“私法性国际法”转向“公法性国际法”，国际法体系从传统的平行化逐渐过渡到初具等级化的行政体系。在以国际组织为重要成员的全球治理时代，许多行为皆可理解为“管理和行政行为”。国际法之中的“国际行政法”或者说“全球行政法”，其实施主体包括“正式的政府间规制机构，非正式的政府间规制网络与协调安排，与某个国际性政府间机制开展合作的国内规制机构，公私混合型规制机构，以及一些行使跨国治理职能、具有特殊公共意义的私人性质的规制机构”。比较典型的就是国际环境法，尤其在海洋法领域，国际海底管理局和BBNJ环境治理模式都可谓具备代表性。通过设置国际行政管理机构如国际海底管理局、BBNJ秘书处等，依托强有力的、成员范围广泛的多边协定来确保行政的强制力，构建一种纵向的管理与被管理、行政主体与行政相对人间的国际法律关系，从而具有了与国内行政法的高度可类比性。

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回到全球海洋环境治理的讨论语境，在国家管辖范围以外区域将出现越来越多的纵向的行政管理国际法律关系，通过机构化的方式，依托政府模式进行环境治理。但是，此种模式仍然在极大程度上依赖于国家同意，故而在《联合国海洋法公约》这一体系下设立管理机构最富效率，也具备一定强制力。一个典型的负面例证就是渔业管理组织，如前所述，区域性的渔业管理组织在机构化、行政化道路上困难重重的原因便是其希望有更多的缔约国加入，但同时希冀对缔约国课以更严格的渔业管理措施，这便造成了一种冲突和矛盾。再者，区域性渔业管理组织仍然普遍依托主权国家的自我监管，自我行政，缺乏一套独立的行政班底，而国际海底管理局和BBNJ秘书处都是依托缔约国众多的《联合国海洋法公约》，不存在吸纳缔约方数量的困境，也设定了强有力的许可、监督、环评等制度，有独立于主权国家的行政人员、科学和技术人员作为保障，因而能够大概率实现其环境保护和可持续发展的目标。

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但是，全球公域治理的政府模式也有其固有弊病，不妨从“政府失灵”理论出发进行审视。公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源、致使公共支出成本规模过大或低效率、政策效果往往是削弱而非改善了社会福利的现象，从而系统性地提出了“政府失灵”理论。“政府失灵”的原因归纳起来主要有三项:政府的高成本和低效率、寻租活动的广泛存在以及政府干预导致新的分配不公。政府的高成本和低效率是“政府失灵”的最显著特质，高成本主要由于政府不以盈利为目的，也无需竞争，故而在很多活动中往往不计成本，甚至机构冗余。而低效率则是由于政府决策信息的不完全性、选民偏向、获取预算最大化等造成。因此，政府组织经常产生一些与原来设置机构所要求发挥的公共职能不太相干的政策倾向，这种政府政策通常倾向于私人，结果导致决策失误。

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从“政府失灵”理论角度看，国际海底管理局等国际海洋管理机构有些问题也难以免俗。寻租活动、机构冗余及获取预算最大化等问题固然适用性很小，在国际海洋管理机构身上很难发生，但决策信息不完全性和分配不公问题等仍将困扰着国际海洋管理机构。分配不公则更加是国际海底管理局和《BBNJ协定草案》问世以来最为热议的话题，发达国家和发展中国家在海洋科技、海洋开发和利用能力上的显著差距如何有效平衡，“人类共同继承遗产”和“公海自由”理论原则间的冲突如何调适等问题都亟待讨论和解决。

文章来源：节选自《“公地悲剧”理论视角下的全球海洋环境治理》，原刊于《中国海商法研究》2020年04期。

作者：方瑞安，系华东政法大学国际法学院博士；张磊，系华东政法大学国际法学院副院长、教授。