【海洋观点】中国参与下的北极双多边合作法律规制

北极利益攸关国通过国际合作参与北极治理越来越多地被国际社会所认可和重视。在北极海冰融化对未来北极航道、北极海洋生态环境、地区发展产生深刻影响的国际背景下，中国作为北极利益攸关国受地缘政治因素的影响，参与北极相关硬法规则制定的机会极为有限，为了维护在北极地区的利益以及应对日益复杂的北极生态安全问题，中国和北极国家多选择签订谅解备忘录，发布共同宣言、联合倡议，制定共同行动计划的软法途径开展北极国际合作。法国学者弗朗西斯·施耐德指出：“软法是原则上不具有法律约束力却会产生实际效果的行为规范。”国际软法也因其相较于硬法规则所具有的较低的不遵从成本和缔结成本而被北极国家所青睐，成为北极利益攸关国参与北极治理国际合作的主要路径。
中国作为“近北极国家”、重要的北极利益攸关国以及北极理事会观察员，积极参与北极治理国际合作对中国有着重要的战略意义。中国一直秉承“合作共赢”的理念同北极国家开展双边外交，通过谈判协商达成了一系列涉北极事务国际合作软法文件，对中国参与北极全球治理奠定了实践基础。其中，中国同俄罗斯在北极能源、航道领域有较多合作，并在2015年和2017年分别达成北极合作软法文件，就北方海航道的开发利用、北极航运研究合作达成共识，并进一步强调加强中俄在联合科学考察、生态保护、极地旅游、能源资源勘探开发等方面开展合作。中芬则于2017年就两国间北极合作的具体领域达成联合声明，成为中国通过软法途径积极开展双边北极国际合作的又一典型例证。同为北极利益攸关国身份的日本、韩国在参与北极治理中同样因地缘因素而采取同北极国家达成软法文件的方式来开展北极合作。北极利益攸关国在双边北极合作规则中更多地选择软法有其必然性和现实性。
除却双边层面合作规则外，全球多边层面的硬法规则在北极治理国际合作中同样居于不可或缺的重要地位，并逐渐在国家实践中得以完善，有助于北极治理合作机制的完备。例如，《联合国海洋法公约》不仅基于对全人类共同利益保护的考量，对沿海国主权权利和管辖权内容做出规制，并在公海部分规定了各国应通过合作共同应对海洋环境保护、海洋生物资源管理、海上安全等事务；《斯匹次卑尔根条约》是北极国家同北极利益攸关国开展北极合作的重要硬法规则，其中对北极科学考察活动的相关规定对北极国家间《加强北极科学合作国际协定》的制定具有重要借鉴意义；《国际防止海上油污公约》以及《国际油污防备、反应和合作公约》作为有关船源海洋污染预防、防备和反应的多边条约较早明确了海洋生态环境保护的重要性，为《北极海洋油污预防与反应合作协定》的制定奠定了基础；《北极海空搜救合作协定》则为《国际海上搜救公约》更好地在北极地区得以履行而达成的区域性协定。《生物多样性公约》《公海捕鱼和生物资源养护公约》等硬法规则对生物资源、公海渔业资源以及生物多样性保护都起到了良好的法律保障作用；《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》则通过各国根据实际情况承担相应减排任务来对因全球气候变暖而可能造成的生态影响进行控制与防范；此外，诸如《极地规则》等硬法规则的出台都是北极治理有序进行的重要国际法保障。中冰两国之间也曾就增强北极交流与务实合作达成相关软法文件，并在软法基础上签署了《中华人民共和国政府和冰岛政府关于北极合作的框架协议书》，成为中国同北极国家之间签署硬法规范以开展双边北极合作的典型范例。
. H& g3 [: r- u2 y, i北极利益攸关国较少能够参与到北极规则的制定中，在北极理事会平台已达成的具有法律强制拘束力的《北极海空搜救合作协议》《北极海洋油污预防与反应合作协定》《加强北极科学合作国际协定》中，北极国家仍是北极规则制定的主导者，虽未限制北极利益攸关国的参与，但北极利益攸关国作为协定外主体对北极治理的参与和影响力都较有限。也有其他多边协定同时将北极国家和北极利益攸关国纳入其中，如2017年11月谈判通过的《防治北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》即由北冰洋沿岸国和中国、日本、韩国、欧盟、冰岛共同参与制定。但不能否认，北极利益攸关国仍无法完全摆脱地缘政治因素的不利限制充分参与到北极治理的国际合作之中，基于国家利益、北极战略等诸多因素的限制，北极利益攸关国仍将主要通过软法途径开展与北极国家的双多边合作，进而维护自身北极利益，并为北极地区的和平、稳定、可持续发展做出力所能及的贡献。
  
* l4 {& x9 i- @9 X% P文章来源：节选自《中国参与北极治理的多层次合作法律规制研究》，原刊于《河北法学》2020年03期
) h* [9 K: ]9 p* d) V) a/ u. M作者：白佳玉，中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；王琳祥，中国海洋大学法学院助理研究员