【海洋观点】我国海洋生物资源的管理与保护——回顾与展望

一、海洋生物资源管理与保护的历史发展
3 I- C4 a7 L: J% k7 i2 A5 X5 m海洋生物资源既是海洋生态环境的重要组成部分，也是人类的重要食物来源。合理开发、利用和保护海洋生物资源，对于海洋生态健康和经济社会发展具有重要意义。长期以来，我国丰富的海洋生物资源和多样的生态环境类型，为渔业的发展提供了广阔的发展空间。
我国政府在渔业资源管理和保护上制定和实施了一系列的制度与措施，比如渔船管理中的“捕捞许可证”、渔具渔法管理中的“最小网目尺寸”、渔业资源品种管理中的“最小可捕标准”、渔获物管理中的“幼鱼比例检查”、禁渔休渔管理中的“海洋伏季休渔”、渔政监督管理中的“打击电毒炸鱼”等等，通过这些管理措施来维护渔业生产秩序和国家海洋渔业权益。
在渔业立法层面，报告将其自建国以来的发展阶段划分为四个时期：一是促进生产性管理时期（1949年-1978年）；二是产业结构调整期（1979年-1996年）；三是健全渔业立法阶段（1997年-2013年）；四是向强调资源的保护性利用管理模式转变的调整期（2013年至今）。我国《渔业法》所确立的基本法律制度，包括渔业监督管理制度、渔业水域规划制度、养殖权制度、渔业捕捞许可管理制度、渔业资源的增殖和保护制度、渔业水域生态环境保护制度、渔船、渔港管理制度、水产品质量安全管理制度等，推进了渔业监督管理从无到有、不断成熟的进程，同时也推动了我国渔业产业的快速发展，使得渔业产业在我国成为带动结构变革的主要产业，不仅能够带动就业，对农民收入增长贡献巨大，还为我国粮食安全作出了重要贡献。

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《中华人民共和国渔业法》立法及修订历程

/ w# S/ Y/ @1 R此外，报告认为我国在渔业资源的保护性管理措施和政策性法规的制定中具有两个特点，一是起步较早，比如1955年在渤海、黄海和东海禁止机轮拖网渔业禁渔区、1962年在渤海区实行对虾资源繁殖保护、1979年出台水产资源繁殖保护条例等等，说明我国很早就开始在渔业资源保护上付诸努力；二是不断完善，以渔业法的演变过程为例，我国于1986年1月20日通过渔业法，并于2000年、2004年、2009年和2013年四次进行调整与修订，一方面是被动修改，即随其他法律的修改进行相关的配套协调；另一方面是主动修订，这其中涉及渔业法实质内容的修改，比如履行新的国际公约、协定下的缔约国义务或者是应对国内出现的一些新情况、新问题，说明我国渔业立法在结合管理实践的过程中不断完善、修正。
二、存在的主要问题与制约因素
我国海洋生物资源保护面临的形势严峻、问题突出，主要包括以下三个方面：
一是水域污染导致水域生态环境不断恶化。以2019年为例，全国废水排放总量482亿吨，平均每天1.32亿吨，全国劣四类水质海域面积达到为28340平方千米。

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2019年中国管辖海域水质分布示意图

2 j- G" A8 X8 S0 W二是过度捕捞造成渔业资源严重衰退。我国是世界上捕捞渔民数量最大、捕捞渔船最多、捕捞产量最多的国家，捕捞强度一直居高不下。此外，传统渔业优质品种衰退、濒危物种急剧增加、渔获物营养级下降、主要渔场渔汛不复存在等问题，也需要引起重视。

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中国及世界其他国家海洋捕捞产量

/ R/ d6 l" S, ^# l7 B8 }6 ^三是人类活动致使大量水生栖息地遭到破坏。其中，以工程建设大量挤占水生生物的生存空间、切断洄游通道、严重破坏栖息地等问题为主。
与此同时，各类海洋保护区在管理中也存在诸多问题，尽管我国在海洋保护区建设上起步较早，从80年代就开始采取措施，90年代以后得到迅猛增长，数量多、时间长、经验积累相对较多，但存在的问题是对目标种的情况掌握不清；监测力度不足、手段有限；“量”的积累和“质”的追求未能平衡。
我国海洋生物资源管理与保护的制约因素包括：（1）政府主导，多部门参与，却仍难抑制公地悲剧；（2）重制度建立、轻实际落实的管理思路，使各项措施难以奏效；（3）各地追求经济发展，对资源保护的积极性与财政投入产生相对负面的影响，导致地方管理水平不均；（4）科学技术和研究水平发展不平衡，支撑资源保护的监测和科研需求不足。
由此可见，未来我国海洋生物资源管理与保护亟待认知的转变：我们要进一步认识“人与自然”的关系，提升对资源养护的认知，更新生物资源养护理念更新，加大对环境保护力度。
! {# U4 u7 J' B  \0 b0 R# H9 J三、未来展望：破解之道与努力方向
+ U4 g: f/ t5 w# R& z! h当前，我国在资源与环境保护政策方面有了很多新政策和新发展，陆海统筹、生态文明和海洋强国等成为了国家重大战略，为海洋生态系统保护和渔业资源恢复提供了良好的政策支持。
5 d; L  u1 r& J然而，由于环境污染和过度捕捞导致渔业资源衰竭，是全球渔业发展面临的共同难题。联合国粮农组织资料表明，占世界海洋生物产量77%的200种主要鱼类资源中，80%以上的资源亟需加强管理。对于中国而言，我们既要维持自然生态系统的功能，又要满足十几亿人口的需求。因此未来需要继续强调陆海统筹、绿色发展和社会生态平衡的理念；以资源环境承载力、自然规律和可持续发展为基础，建设资源节约型和环境友好型社会；管理的范式转变，即有效地把管理理念落实成行动，实现渔业管理模式的真正转变。
总而言之，我国海洋生物资源管理与保护的进一步发展需要政府与学界的共同努力，既需要政府继续提升治理体系与治理能力，提升生物资源养护的政策水平和立法技术，提升在全球海洋治理体系中的国际地位，同时也需要学界在海洋生物资源管理与保护方面，提供科学支撑与技术支持，进行专业指导，实现有效监督。
) O3 I* E$ W/ S; f, \' F$ a四、嘉宾介绍

                               
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薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授，博士生导师。担任上海交通大学极地与深海发展战略研究中心主任、凯原法学院海洋法治研究中心主任、上海高校智库上海交通大学“国家海洋战略与权益研究基地”执行主任兼首席专家。主要专注于国际法视野下海洋法学相关理论与实践问题的研究，包括海洋法律政策、《联合国海洋法公约》与国家实践、海洋环境保护法、生物资源保护、海洋管理、海洋权益与争端解决等。
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文章来源：海洋智库联盟