【海洋观点】《海警法》的重要特色与创新

一、《海警法》是一部调整多重法律关系的综合性法律
《海警法》对海警法律关系的构成要素进行了明确的规制。海警法律关系的主体即海警机构，但也包括相关组织和个人，甚至包括国家。不过，相关组织和个人，甚至国家都是因为与海警机构在海上维权执法中的关联而成为《海警法》调整的对象。《海警法》对海警机构的设置、职责任务、维权执法所需要的手段措施都进行了规范，对相关主体参与海警机构海上维权执法中的权利义务做出了规定。《海警法》还对海警参与防卫作战和我国管辖海域外执法做出了原则规定。可以说，《海警法》围绕海警机构这一法律关系主体，串联起海警机构维权执法中所涉及的行政、刑事、涉外、军事、程序等不同的法律关系。尽管我国以往立法也存在行政法律中涉及刑事内容，在实体性法律中涉及程序性内容等情况，但这些情况不影响将某部法律在总体上归入某一个类别。将属于不同法律关系的法律规范建构在一部法律架构之内，凸显《海警法》的综合性特点。
8 X" P) e0 ~. b% O海警海上维权执法虽然涉及大量不同的法律关系，但都是围绕“海警机构”和“维权执法”而展开，进而构成了一个结构完整、层次清楚的法律规则体系。比较而言，《海警法》对海上执法相关规则的规定相对清晰明确，基本形成体系，而对海上维权行动的相关规则规定相对原则；对常态化维权执法的规则规定相对清晰明确，对参与防卫作战所涉及的规则规定比较原则；对我管辖海域维权执法相关规则规定相对清晰明确，对我管辖海域外的执法和参与海洋国际治理所涉及的相关规则规定比较原则。这既反映了立法者对优先事项的关注，也反映出不同的法律关系在落实到具体的制度规则和法律条款时，面临不同的困难和挑战。
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二、《海警法》初步建构了系统的海警法概念体系
《海警法》涉及大量概念，很多是首次进入法律文本。有的虽然不是第一次入法，但同样意义重大。
首次成为法律概念的“海警机构”，在《海警法》中居于核心地位。《海警法》因海警而立，相关制度为海警而设。《海警法》不仅明确了海警机构的含义，而且明确了海警机构包括中国海警局及其海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站，明确了各级海警机构之间的领导被领导关系，以及有关国家机关与海警机构、海警机构与地方政府海上执法队伍在海上维权执法方面的业务指导和协调指导关系。“维权执法”是《海警法》另一核心概念，这一概念首次入法是在全国人大常委会的《决定》中。《海警法》不仅再次将“维权执法”作为该法的核心概念，而且明确了“维权执法”的内容包括海上安全保卫、海上行政执法、海上犯罪侦查、海上执法国际合作等。围绕“海警机构”和“维权执法”两大核心范畴，《海警法》初步建构起一套较为完整、系统的概念体系。
之所以说较为“完整系统”，是说《海警法》将“海警机构”和“维权执法”作为两大基础性概念和核心范畴，以我国法律理论与实践关于执法领域的划分为依据，结合海警职能使命所建构的概念和范畴体系，已形成较为清晰的层次和结构，这在理论上和实践上都具合理性；之所以说是“初步建构”，一方面是指海警法律概念体系的建构处在起步阶段，另一方面是是因为《海警法》的学理研究不充分，因而这一概念体系尚缺乏厚实的学理积淀。
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三、《海警法》确立了以海警机构为主体的海上维权执法体制
《海警法》所确立的海上维权执法体制可以概括为：在中国共产党的领导下，海警机构统一履行海上维权执法职责，有关部门协作配合，合力做好海上维权执法工作。具体包含以下五个要素：一是海上维权执法工作须坚持党的领导。这不仅是《海警法》所确立的海上维权执法工作所应坚持的基本原则，也构成我国海上维权执法体制的最具特色的领导要素。党的领导既表现为通常意义上的政治的领导，也表现为体制意义上的制定政策、指导工作等方面。党中央设立专门机构，即中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室，行使相关职责。中央外事工作委员会及其办公室在维护海洋权益方面的主要职责是，组织协调和指导督促各有关方面落实党中央关于维护海洋权益的决策部署，收集汇总和分析研判涉及国家海洋权益的情报信息，协调应对紧急突发事态，组织研究维护海洋权益重大问题并提出对策建议等。
二是人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。国家在沿海地区按照行政区划和任务区域编设中国海警局海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局和海警工作站，分别负责所管辖区域的有关海上维权执法工作。中国海警局按照国家有关规定领导所属海警机构开展海上维权执法工作。这实际是确立了海警机构在我国海上维权执法体制中的主体地位。
7 n1 @) v) x5 g8 ^5 g8 f三是国家建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制。国务院有关部门、沿海地方人民政府、军队有关部门和海警机构应当相互加强协作配合，做好海上维权执法工作。这一规定虽然没有明确军队的军兵种，但海军与海警在海上维权执法中的协作配合机制理应更为重要。
四是中央国家机关按照国家有关规定对海上维权执法工作实行业务指导。业务指导需对口进行，例如：外交部门对海上维权执法工作中外事工作进行业务指导，公安部门对海上治安管理和海上犯罪案件侦查进行业务指导，自然资源部门对海洋管理执法进行业务指导，渔政部门对海洋渔业执法进行业务指导等。
五是中国海警局及其海区分局对地方海洋执法工作进行协调指导。中国海警局及其海区分局按照国家有关规定，协调指导沿海地方人民政府海上执法队伍开展海域使用、海岛保护开发、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等相关执法工作。根据海上维权执法工作需要，中国海警局及其海区分局可以统一协调组织沿海地方人民政府海上执法队伍的船舶、人员参与海上重大维权执法行动。

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9 d% S/ |# |/ I! s  T: W四、《海警法》进一步明确了海警机构的特殊法律地位
( z8 Z* Q4 i. @9 j3 C( Y- P海警机构法律地位的确立经过了从相对模糊到逐步清晰的过程。在2013年3月十二届全国人一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，中国海警局的地位是模糊的。《国务院机构改革和职能转变方案》的表述是“为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局。……国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。”对于“整合”“中国海警局名义”“接受公安部业务指导”等的不同理解影响了中国海警局的定位和运转。
这种模糊性一直延续到2018年6月全国人大常委会《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定》发布之时。在该决定草案及说明中，关于海警总队与中国海警局的关系的表述是“中国人民武装警察部队海警总队，对外称中国海警局”，《决定》正式文本取消了“对外”两个字，微妙的文字调整使中国海警局与海警总队的关系的定位更加准确、清晰。这是因为，“对外称中国海警局”，似乎意味着“中国海警局”只是对外的一个称呼，这一表述与2013年重组国家海洋局，“以中国海洋局名义”异曲同工。因此，《决定》直接规定“海警总队，称中国海警局”，说明中国海警局的实体地位，而不仅仅是一个名义，或者特定范围使用的称呼。《海警法》延续《规定》精神，更加清晰明确的指出“人民武装警察部队海警部队即海警机构”。
《海警法》所确立的海警机构的法律地位至少体现两个方面的意涵，一是海警机构执法主体资格的进一步确立。《决定》已经确立了中国海警局的执法主体资格，《决定》所称“中国海警局”已包含海警机构的意涵，但《海警法》为了更具体的进行权责分工，把包括中国海警局及其海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站在内的设置统称为海警机构，同时明确要求“海上维权执法实行持证上岗和资格管理制度。”这是《海警法》对海警机构执法主体资格的进一步具体化和可操作化的制度安排。
1 |4 d4 {2 @# K% P9 E二是海警机构海上维权执法力量的定位。一般认为，武警部队体制改革以前的公安边防部队具有警察和军人双重身份，也可以说是亦军亦警，或者是军警合一，但这种双重身份或者双重属性并没有明确的法律依据。正是为了解决身份认同混乱、指挥管理体系杂乱的问题，十九大以后，党中央按照“军是军、警是警、民是民”的原则对公安边防部队、海警队伍进行改革。但是，转隶后的海警机构承担的打击犯罪、维护治安的警察职能和隶属武警部队的指挥管理体系，又使一些人产生误解，认为海警同以前的边防武警一样仍然具有军警双重身份。《海警法》颁布后，一些自媒体用“海上警察”来指代海警。在海警队伍转隶武警部队以后，海警部队是“第二海军”的说法常见之于中外媒体。或许，相关提法意在形象说明海警的法律地位，但也说明做一澄清是有必要的。
应如何看待海警的法律地位呢？首先，海警队伍是履行多重职能的一支综合性执法力量，所谓多重职能既包括属于警察事权的打击犯罪、维护治安的职能，也包括在职责范围内对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查等职能，以及打击海上走私等海关职能，打击偷渡等移民与出入境管理职能（《海警法》第5条），还承担救援、救助（《海警法》第13条）和防卫作战（《海警法》第83条）等任务。其次，海警机构就是海警部队（《海警法》第2条），二者是一回事。第三，海警机构与其他机关的关系不构成任何领导、指挥管理等关系，而是协作配合（《海警法》第8条）、业务指导（《海警法》第14条）、协调指导（《海警法》第15条）关系。因此，不管是从身份，还是指挥隶属关系，海警机构都是单一的身份，单一的指挥隶属关系，但具有执法力量和武装力量双重属性，承担的是多重职能或者综合职能。因此，把海警机构称为“海上警察”或者“第二海军”是一种简单化或者形象化的概括，既不全面也不准确。如果用一句话概括海警的法律地位，笔者的看法是：中国海警是一支履行海上维权执法职责的执法力量和武装力量。
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五、《海警法》构建了较为完善的管辖海域维权执法制度体系
5 N) Y- U& z3 W) p管辖海域包括内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及我国管辖的其他海域，这在最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局联合下发的《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》中已经明确。沿海国在上述不同海域享有内容广泛又有所不同的管辖权，可以开展的执法的内容庞杂。在中国海警局建立以前，海上维权执法职能按照条块分割分属不同部门和力量负责，海上维权执法力量分散、职能分散，体系化水平不高。2013年重组国家海洋局，并以中国海警局名义维权执法，以及2018年以后海警队伍转隶武警部队都是为了解决这一问题。在体制上解决这一问题的同时，也要求在立法上解决这一问题。《海警法》通过大量制度规则的创制，建立了管辖海域维权执法制度体系，基本上解决了这一问题。
《海警法》所构建的海上维权执法制度体系包括六大组块，一是海上安全保卫。海上安全保卫制度规则的建立，是《海警法》特色之一，也是立法难点之一。在总结海上安全保卫实践基础上，《海警法》适应维权执法职责使命的要求，规定了识别查证、跟踪监视、责令离开、登临、检查、查验，责令停止航行、作业、改变航线、卸载货物等措施。
二是海上行政执法。海上行政执法内容多，范围广，涉及大量法律法规，《海警法》不仅罗列、重申了一些法律法规中规定的管理和强制措施，而且创新性的构建了具有海上执法特点的治安管理和行政处罚制度规则，例如针对海上治安管理的特点，《海警法》设立了“海上临时警戒区”的制度规则。
三是海上犯罪案件侦查。犯罪案件侦查是具有刑事司法属性的执法活动，我国有关法律已经建立起系统、成熟的制度规则，所以，《海警法》对海上犯罪案件侦查着墨不多，只是结合海警机构和海上案件特点对若干措施做了具体规范。
四是海上执法国际合作。《海警法》明确了开展海上执法国际合作的依据、原则、权限、主要任务、合作途径和内容，特别是关于中国海警局“在规定权限内组织或者参与有关海上执法国际条约实施工作，商签海上执法合作性文件”的规定，是对中国海警局开展国际合作的明确赋权。
9 b( C# Q) `. @  ~0 s) k五是警械武器使用。《海警法》规定了在海上维权执法中使用警械和其他装备、工具，使用手持武器、舰载武器和机载武器的规则，明确了警械武器使用的比例原则。《海警法》虽然在警械武器使用方面建立了与警察法规相连结的制度规则，但显然《海警法》在警械武器的种类、适用范围、强度等方面的规定，都与警察法规的规定有所不同。
) k9 u7 U; n% P. w) a六是海上维权执法监督保障。由于海警指挥管理体制的特殊性，一些人对海警执法监督表达关心和疑虑之意。《海警法》专设一章规定海上执法监督，规定了信息公开的责任义务，提出了建立健全海上维权执法工作监督机制和执法过错责任追究制度的要求，从而建立了完整的监督体系。只要认真落实执法监督机制，海警执法就完全可以高质量满足法治的要求，消除社会的疑虑。《海警法》还建立了完整的海上维权执法保障制度，这种保障制度不仅包括经费、装备等方面，也包括海警能力建设、信息化建设、协作配合机制等方面。
《海警法》对于管辖海域外的维权执法和防卫作战的相关规定作了淡化处理。这两个内容虽然是海上维权执法有机组成部分，但比较而言经验累积不够，学理研究不充分，维权执法实践的需求不迫切，这样的处理是符合实际的。
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- \8 t: B6 [! t5 \4 F7 Z7 a六、《海警法》创新性的建构了海警特色的行政执法制度规则
我国行政执法的基本制度规则规定于《行政处罚法》《行政强制法》等基本的行政法律中。尽管一些法律也会结合本领域的特点做出一些有别于《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，但很少有像《海警法》一样创设了极具特色的行政执法制度。
1 \6 e* Y  C& p* k) {  B4 D) K《海警法》在海上行政执法制度的建构方面，遵循了《行政处罚法》的一般原则，同时，在以下三个方面具有突出特色：一是具有更大裁量权的简易程序。《海警法》第29条规定，违法事实确凿，并有两个法定情形之一，海警机构执法人员可以当场作出处罚决定。两个法定情形，第一是对个人处五百元以下罚款或者警告、对单位处五千元以下罚款或者警告的；第二是罚款处罚决定不在海上当场作出，事后难以处罚的。这两个情形均突破了《行政处罚法》所规定的适用简易程序的条件的规定。
" [6 `+ ]% {+ g# p! Z二是设立快速办理程序。《海警法》第30条设定了快速办理程序。按照该条的规定，快速办理程序的适用需要符合严格的法定条件。所谓法定条件包括两个方面：第一是实质要件，即适用快速办理程序的案件是“不适用当场处罚，但事实清楚，当事人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的海上行政案件”；第二是形式要件，即“征得当事人书面同意”。快速办理的方式则是“简化取证方式和审核审批等措施”。这种快速办理程序较原《行政处罚法》是一个突破，但与《海警法》同日获得全国人大常委会修订通过的《行政处罚法》增加了一条作为第60条，该条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
+ ~/ w; R7 W6 p5 f& @( w3 [三是特殊的证据规则。海上案件往往具有现场的流动性，报案、出警、现场勘查的滞后性，重要物证容易灭失等特点，这些特点的综合作用，使得海警在调查案件时，不容易形成环环相扣的证据链条，证据体系容易发生断裂。基于此，在公安边防海警与其他海上执法力量整合以前，就曾经对制定更为契合海上执法特点的证据规则和证据标准进行研究探讨，但并未形成可供遵循的法律规范。《海警法》第35条规定，海警机构办理海上行政案件时，有证据证明当事人在海上实施将物品倒入海中等故意毁灭证据的行为，给海警机构举证造成困难的，可以结合其他证据，推定有关违法事实成立，但是当事人有证据足以推翻的除外。这一规定比起《海警法（草案）》“可以适当降低案件证明标准”的表述严谨、周延了许多，但关于“推定”的规定仍是对现行证据规则的一大突破。
程序和证据是法治原则在执法环节的两大考察指标。《海警法》在这两个方面都有所突破，固然体现了海警海上维权执法的客观需求，也是对一般行政执法制度的丰富，但这种大大扩展了的执法裁量权如何得到限定和规范，是需要在后续的《海警法》配套法规规章建设中认真研究对待的。


0 \/ k, O& u, h3 d: Y七、《海警法》赋予中国海警局一定的立法权
《海警法》第82条规定：中国海警局根据法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的决定，就海上维权执法事项制定规章，并按照规定备案。这表明，《海警法》赋予中国海警局一定的立法权。但这一规定与《海警法（草案）》有很大不同，《海警法（草案）》没有出现“规章”字样，而是用的“规定、决定”。之所以做出这一修改，是因为“武警部队、中国海警局提出，海警机构履行海上维权执法职责，有很多制度建设任务，建议明确海警机构有权制定规章，对海上维权执法标准和程序作出统一规定。”这一修改无疑增大了我们讨论的空间。这一规定是否意味着赋予中国海警局规章制定权，是否意味着我国立法体制机制的一大突破，还需做一讨论。
哪些机关有立法权，有立法权的机关可以颁行什么形式、什么效力的法律文件，我国《立法法》做了明确规定。依据《立法法》，我国法律体系中的立法机关与法律文件存在以下对应关系：全国人民代表大会及其常务委员会——法律；国务院——行政法规；国务院组成部门——国务院部门规章；省、直辖市、自治区人民代表大会及常务委员会及较大市人民代表大会及其常务委员会——地方性法规；省、自治区、直辖市人民政府和较大市人民政府——地方政府规章；中央军事委员会——军事法规；解放军战区、军兵种、武警部队——军事规章。
) o6 V* W  w) Y5 R- ^" k根据《深化党和国家机构改革方案》《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》以及《海警法》，中国海警局也就是中国人民武装警察部队海警总队。从行政管理体系而言，中国海警局不是国务院组成部门，因而无权制定部门规章；从军队管理体系而言，海警总队是武警部队的一部分，海警部队不能等同于武警部队，因而无权制定军事规章。既然如此，中国海警局制定的规章很难在《立法法》中找到对应的法律依据和法律形式。
如何认知中国海警局制定的规章？《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定了规范性文件的性质。规定“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”中国海警局虽然不是行政机关，但应该认为是经法律授权的具有管理公共事务职能的组织。从这点看，中国海警局所制定的“规章”，只能是有着规章形式的行政规范性文件。这种规范性文件的定位尽管不影响其具有的普遍约束力，但也表明《海警法》所赋予的中国海警局的立法权是有限的。虽然中国海警局不能独立制定《立法法》意义上的部门规章，但是如果与国务院部门以联署的形式发布部门规章则不存在法律障碍。这样，中国海警局就可以与对海上维权执法具有业务指导职能的国务院有关部门联合发布规章。
0 O5 T  c" s( T$ u1 S3 k赋予中国海警局一定范围的立法权是需要的，这对于中国海警局更加有力地履行海上维权执法职责将产生重大助益。但是由此产生的中国海警局规章名实不符的问题也应予以解决。解决的办法可从两个方面思考，一是修改《立法法》，在附则中增加一条：中国海警局规章参照国务院部门规章制定和备案。二是按照“改革遇到的问题要通过深化改革来解决”的思路，通过海上维权执法体制改革的深化来解决。


文章来源：节选自《<海警法>的制定及其特色与创新》，原刊于《边界与海洋研究》2021年第2期。
; Q4 U) |4 X! o) `6 K. a作者：张保平，原中国人民武装警察部队学院（中国人民警察大学）边防系主任，教授。