张效莉等：我国海岸带管理中的对策建议

党中央通过深化改革彰显了推进国家生态文明建设、确保了中华民族永续发展的智慧和决心，也体现了海岸带加强综合管理的必要性和紧迫性。党中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，使得海岸带综合管理进入了前所未有的新时代。然而，现有的组织机制依然不能有效解决海岸带综合管理中所表现出来的各种深层次问题。因此，建议从以下几方面进行进一步改进。
一、海岸带边界界定
海岸带边界界定既有利于制定责权利清晰的海岸带管理制度，更有利于保障制度的实施效果。由于涉及的因素非常繁杂，国际上不同国家根据所处的地理位置、海岸带自然属性、社会经济特征等，采取不同的界定方法。我国拥有18400千米的大陆海岸线，漫长的海岸线自北向南横跨北温带、亚热带及热带三大气候带，孕育出截然不同的海岸带形态：以杭州湾为界，北部以河口三角洲海岸、砂砾质海岸和粉砂淤泥质海岸为主，南部以基岩海岸、砂砾质海岸和生物海岸为主。除此之外，我国南、北海岸带地区的社会和经济基础也存在着显著差异。近年，我国国土空间统一规划管理的需求愈加强烈，2018年自然资源部的组建为海岸带综合管理和规划提供组织机构基础条件，而海岸带边界的科学界定是亟待解决的基础性问题。
, [/ r0 g0 I5 c  \因此，结合国内外的经验，以及我国海岸带地区的政治、经济、社会、自然等多方因素，本文提出了海岸带边界界定方法。海岸带向海一侧采用政治边界标准，即在黄海和东海海域至我国专属经济区，南海海域以九段线为界；海岸带向陆一测采用自然边界和行政边界结合原则，即以拥有海岸线的县（区）以及相邻的虽没有海岸线，但具有涉海生产活动的地区作为海岸带边界。基于上述的方法对海岸带地区进行界定，使得后期开展海岸带综合管理能够有清晰的边界范围。
二、改革组织机制
建立海岸带综合管理联合推进机制
8 g  j3 g; G6 g/ }2 B) d建议成立由自然资源部牵头，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、生态环境部等部委协作的海岸带综合管理联合推进机制。可直接与国家领导人对话，反馈相关问题、进展和成效。沿海地区设立相应级别的“地方海岸带综合管理联合推进机制”。建议在自然资源部成立海岸带综合管理司，负责我国沿海海岸带综合管理相关工作的落实与推进。
国家层面海岸带综合管理联合推进机制负责监督、指导、协调、标准制定、法律法规的制定等海岸带综合管理工作。地方海岸带综合管理委员会主要负责属地海岸带空间规划、管理计划、各项方案的实施等工作。
建立广泛的利益主体参与和监督机制
近年，从认知提升的角度看，学者和职能部门对海岸带生态功能的认知提升较快，但是海岸带综合管理是一项庞大的系统工程，需要全面调动利益相关者积极性和参与度。建议组建由退休的专业人士、长期在一线工作的退休人员等组成的“海岸带管理监督社团组织”，参与海岸带综合管理及空间规划前期的决策制定，中期的决策实施和监督以及后期的评估。建立公共监督微信平台，利用网络互动平台，拓宽公众参与海岸带综合管理及空间规划工作的途径，培养和强化社会公众参与和监督的主体意识，有助于地方海岸带综合管理和空间规划各项工作规范、有序、合法推进。
' |& z8 k' Y# p. ]/ r建立海岸带管理工作推进绩效考核和问题反馈纠错机制
绩效考核可由各级海岸带综合管理联合推进机制挂帅，地方相关职能部门参与实施年度绩效考核制，与地方政绩挂钩，确保海岸带管理的空间规划、各项计划以及相关措施的权威性和威慑力。建议进行海岸带管理的规划、计划及其他措施实施效果的阶段性动态评价，及时发现管理中存在的问题、及时纠错与改进，防止造成重大损失和不良影响以及难以修复、弥补的重大错误，及时发现管理中渎职、腐败等违法违纪等行为。
( n; q' B4 ?9 m+ ^3 Y! u三、编制任务计划
借鉴国外先进经验，从综合海岸带管理工具角度，从速启动海岸带空间规划的编制工作。为了便于集中管理、标准化管理，以及后期的绩效评估，建议编制《海岸带空间规划编制指南》《海岸带综合管理计划》《海岸带管理行动计划》。其中：
& R1 R7 d; Z: p) ]8 n2 E& u《海岸带空间规划编制指南》包括国家层面、全国各沿海省市县层面，各级海岸带空间规划必须考虑组织机制、技术方法、程序规范、指标体系及保障措施等的详细要求和规范，使其成为各级海岸带管理委员会实现海岸带综合统一管理的纲领性依据。
《海岸带综合管理计划》包括“六大体系”：组织机制体系建设、统计调查体系建设、法治体系建设（尤其是编制《海岸带综合管理法》）、制度体系建设、标准规范体系建设、业务生态体系建设（指“三张网”，即资源统计调查网、生态环境监测评估预警网、问题反馈纠错网等）等。
《海岸带管理行动计划》包括“十大任务工程”：海洋海岸带资源与生态环境大调查计划、海洋海岸带科技协同创新网络建设行动计划、海岸带高级管理和基层作业人才培育工程计划、海岸带生态环境评估修复工程计划、海陆协调制度建设工程计划、海岸带综合管理法治体系建设工程、海岸带综合管理标准化体系建设工程（比如海岸带资源价值核算标准体系）、海岸带空间规划实施监测评估和预警体系建设工程、海洋海岸带空间开发适宜性评价工程。海岸带资源交易租赁市场环境培育工程，通过系列行动和任务的推进，逐渐系统化夯实海岸带综合管理的战略目标。
四、保障措施
& G" p. B, i/ p  X' C资金保障
! q4 `* J) G/ s, r海洋海岸带综合管理中涉及的任务、项目多具有资金占用量大、周期长、回报慢的特点。为此，海岸带可持续资金保障有以下两条途径：
' e% j2 j" X$ i7 _/ o0 a% X. c" U* [" I一是政府财政拨款。建议地方海岸带管理委员会每年针对本地海岸带资源利用的企业征收一定额度的海岸带永续发展金，或从本地财政收入中划拨一定额度的海岸带永续发展金。用于以财政拨款的形式补充海岸带综合管理的各项非营利性开支，尤其在海洋海岸带生态文明建设相关的研发项目、公共事务领域等的重大支出。
二是建议设立海岸带综合管理发展基金。海岸带综合管理发展基金可由海岸带综合管理司投资控股，联合国际资本和国内社会闲散资本，形成多元化资金结构的国有控股公司管理运营。基金将主要用于盈利性海岸带综合管理的大型工程、项目、和计划的实施。
科技保障
9 ^$ x( u) S+ g8 `. e海岸带涉足海陆两域，对其综合管理和规划涉及海陆装备、工程、材料、信息及基础设施等多领域的技术，有很多技术国内还仅处于探索起步阶段。为此，主要通过以下两条途径解决：
3 \8 B3 d0 h! U* ]( s一是凭借“一带一路”东风全方位对外开放，缓解低迷的国内和国外形势。对在欧美国家的重大海工装备技术采取政府购买“储备粮”收储战略，建立卡脖子关键技术收储银行，平衡国内技术和资金在时间上的繁亏问题。
二是依托三大海洋经济圈城市群的高校、科研院所和企业联合建设海洋海岸带科技协同创新网络。依托国内市场优势、国外技术优势，形成具有国际竞争力的科技保障。
人才保障
/ o! I6 r- y1 ~" j建议通过两条途径增加海岸带专门管理人才保障：
- F  O$ V) `  K) ^/ e一是在现有涉海高校增加与海洋综合管理、海洋空间规划相关的专业硕士招生比例，课程设置和培养方案可借鉴国外先进国家，比如英国、美国、德国等。
二是建议成立由教育部、自然资源部、人力资源和社会保障部建立联动协调机制，依托国家鼓励大学本科生选修第二学位的最新政策，在各个涉海高校增加海岸带综合管理职业技能培训第二学位，专业涉及海岸带“三生空间”管理的前沿核心课程和技能。
1 H: \" c% Z' w% u2 I% X# A法规、制度和政策保障
建议国家编制针对海岸带综合管理的法律，健全并形成围绕海岸带管理的国家和地方两级法治体系、制度体系、政策体系等。建议在法律中明确规定：（1）海岸带范围的精准界定；（2）海岸带管理的组织机制和保障等；（3）海岸带补助金制度；（4）海岸带执法督查和绩效管理制度等。
1 \5 c; X# Y1 N+ M7 z$ B规范标准保障
建议编制《全国沿海地区海岸带空间规划编制指南》《海洋海岸带资源调查、评价技术规范》《自然资源资产定价技术规范》《海洋海岸带开发适宜性评价技术规范》等标准性文件，用以指导海岸带管理工作。
- c# V* f; Y$ @5 g3 L! i“四网”基础设施保障
3 A+ C# U2 R2 P6 L* u# m" f7 E, d海岸带区域陆海衔接，要做到有序化发展、生态化发展、永续化发展，必须在海岸带区域内建设包括水网、路网、绿网和通讯网在内的“四网”基础设施作为先行保障。
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文章来源：节选自《我国海岸带管理中的关键问题及对策措施研究》，原刊于《海洋经济》2021年第4期
作者：张效莉，上海海洋大学教授；薛婷婷，上海海洋大学硕士；陈林生，上海海洋大学副教授；李娜，上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员