李宇等：国外海岸带管理对我国的启示

一、我国加快推进海岸带专项立法
我国目前以部门海岸带管理的行业性法律为主，多见涉海少见非涉海附带提及海岸带的法律法规中，相互之间规范标准不一，在执法过程中出现相互抵触或纠葛不清的现象，法律是最具有权威性的管理手段，鉴于国外重视立法来解决海岸带管理冲突的成功经验，考虑到我国无序局面，制定一部深度整合现有行业性海岸带管理法规——《海岸带管理法》十分必要，该法应具备海岸带的基本法和上位法的地位，明确法律效力范围，界定海岸带概念及相关术语和各部门海岸带管理界限，划定海岸带政策全生命周期的专门管理人员，结合激励与追责的方式与管理人员绩效挂钩，指导各地方在不违背《海岸带管理法》的背景下，探索制定地方性的海岸带管理规范，在实践中探索缓解海岸带管理问题的措施进行全面完善，使解决海岸带管理冲突有法可依，提供扎实的法律保障。
- O: Q% B; t8 f) c4 j% f+ i: i二、探索集权与分权并行管理
我国长期重集权的管理背景导致政策缺乏因地适宜性，当前海岸带由自然资源部统一管理，在此契机下，建议探索适度“放管服”管理方式，借鉴国外允许地方政府在特殊需要紧急管理的海岸带区域设立地方性管理政策经验，充分考虑当地的特色和历史文化背景，拒绝“千地一策”管理方式，在当前的行政机构框架下思考如何进行管理机制的过渡，充分发挥现有机构优势并为解决冲突来完善机构，中央政府应探索权利收放的平衡点，使海岸带管理权利对地方政府有的放矢，考虑在“五年规划”的基础上设置分步精细规划，可参考美国和韩国对政策计划分步完成并及时监督的做法，各地政府应对政策实施效果进行监测和跟踪性评价，根据评估结果及时纠正方向慢慢前进，建立适应性管理模式。央地政府要达成真正的合作伙伴关系，换位思考理解各自的诉求，并为了共同的目标去探索基于生态理念的海岸带管理政策。
) p' L! V6 g' A" w7 [( U% K- G7 U6 V三、建立机构间冲突协调委员会
由于海岸带区域的自然地理特征性需要跨行政区管理，而这一交界区域正是冲突频发地带。厦门市在2020年拟成立海洋发展委员会，负责对海洋产业经济发展、海洋环境保护和生态修复等重大决策的管理，但缺少针对管理冲突进行协调的职责。根据我国实际情况，建议可以借鉴法国成立海岸带理事会，针对海岸带这一特殊区域，成立专门的海岸带管理协调委员会。我国可尝试在问题突出的海岸带地区进行地方性试点，开展缓解海岸带冲突的探索。建议在本级政府下设由协调委员会成立的诉求机构，通过调查不同社会代表的利益主体，让受访者对某项海岸带管理政策打分，协调参与者的冲突和矛盾，体现海岸带管理的民主性并实现社区管理，推进建设海岸带管理交流网络，邀请各界专家学者共同研讨海岸带管理进展与研究方向，机构负责将各界声音汇总反馈到上一级政府，政府在制定海岸带管理政策时也可以咨询协调机构，形成一个良性循环的沟通系统。
/ x4 A3 j; H, V) P9 O2 j' w% v! p四、重视专项规划对海岸带高质量发展引领
在自然资源部成立前，陆海分别独立规划，使得至今仍旧存在一些遗留问题，我国正值海岸带专项规划开展之际，2021年7月，自然资源部发布《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南（试行）》，旨在通过规划合理布局海岸带区域生产、生活和生态空间，以海岸带土地为主导视角，优化区域内产业配置，促进海岸带区域经济强劲发展，平衡生产空间与生态空间布局，指南通过海岸带资源本底和控制线坚持生态优先，但缺乏精细化保护生态的措施和力度。建议可以借鉴欧盟以保护海岸带生态系统为目标的管理理念，加强海岸带耕地、滩涂等敏感景观的识别与特征研究，构建陆海统筹的生态圈，根据《国土空间规划用地用海分类指南》建立多规指标转换标准，通过海岸带规划有机整合以往陆海多规指标，构建生态优先的陆海统筹监测指标体系，实现对海岸带土地景观生态的监控，及时矫正人类对海岸带生态系统的干扰。结合规划和区域资源特色，构建陆海一体的生态景观廊道，提升海岸带区域的连通性，形成在规划中科学编制、在实地中有序落实的良性反馈机制，确保让海岸带规划落地，为实现海岸带资源合理开发利用提供理论依据。
五、推行公众和利益主体参与管理
海岸带政策最终要落地于民受利于民，目前我国一些政策和法律普及力度不够，难以深入人心。通过国外海岸带综合管理的经验来看，公众和利益主体参与程度是影响政策实施效果的关键因素。我国是崇尚以人为本的国家，所以在制定海岸带管理政策时应呼吁海岸居民和产业利益主体充分参与，可以考虑让公众以海岸带管理合伙人的身份参与海岸带保护与开发活动，通过问卷调查、入户走访、举行听证会等方式让公众发声，大到一部海岸带管理法规的制定，小到一项地方性政策的实施，若公众与利益主体反对意见较大且理由充分详实，应该重新考虑这项政策开展的可能性。地方政府应尽力协调各利益主体的诉求，加强当地社区和非政府组织的协调和参与，建立海岸带的生态补偿机制，利用海岸带资源开发利用过程的经济杠杆来调节利益主体的冲突，可以借鉴欧盟实施海岸带空间功能复合的方式，探索我国海岸带地域多功能利用的组合方式，最终形成多数利益主体满意的规划政策实施方案，有效解决利益主体间诉求不一致的冲突。
  
0 [5 w& J. W( X% U: Y文章来源：节选自《我国海岸带管理冲突及国外经验借鉴》，原刊于《开发研究》2021-12-13
) o* k4 }' h' s作者：李宇，中国地质大学（北京）土地科学技术学院硕士；胡业翠，中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授；郭泽莲，中国地质大学（北京）土地科学技术学院硕士