冯寿波：海平面上升对国际海洋法的挑战

稳定的地理条件构成国际(海洋)法良好运行的重要基础。海平面上升将逐步导致某些区域地理条件的不确定和不稳定,国际(海洋)法由此可能面临根本挑战,挑战的程度受制于海平面上升的前景,海洋法将需要适应海平面上升的实际情况。尽管UNCLOS的规定没有以海洋深度为基础,且在某些情形下为海岸线的变动预留了一定空间,但对于因海平面上升导致的基点和基线的可能变动、岛礁的淹没等问题,公约并无有效规制。
在联合国第三次海洋法会议谈判期间,海平面上升问题并未获得国际社会的重视与广泛认可,因此,公约的谈判者在设计公约条款时并未将海平面上升的海洋法应对考虑在内,UNCLOS除第7.2条外,并无任何其他条款规制海平面上升导致的基点和基线的变动而引起的海域边界的不稳定问题。
可见,海平面上升将可能对基点和基线以及国家间海洋边界造成新的不确定性,导致国家间海洋权益争端,损害国际海洋和平秩序,因为领海基线的变动与不稳定性将使得依赖该基线确定其空间范围的领海、毗连区、专属经济区(EEZ)、公海和大陆架范围也可能随之处于变动中,沿海国对原海域的主权、主权权利和管辖权由此受到减损或侵蚀,沿海国原先享有管辖权的部分海域将可能成为公海的一部分,其他国家在该海域享有公海自由权利。对于跨越不稳定海域边界的船舶或私人来说,也将会产生诸多困惑与不便。
& e* N/ q3 C  S一、海平面上升对基点和基线的影响
相对稳定的基点和基线不仅是沿海国确立其对相关海洋区域管辖权的基础,而且也是国家间海洋边界划界的核心依据。海平面上升可能将对沿海国依UNCLOS相关条款已经确立的基点和基线以及由此确立的不同海域的边界产生重大影响。岛屿、岩礁、海岸线所发生的地理变化可能将迫使沿海国调整其管辖海域的位置或范围,且因海平面上升的持续,该情势一直处于不确定状态,相应地,沿海国对相关海域的主权、主权权利和管辖权将受到损害。对于地势低洼的小岛屿国家来说,更严峻的挑战是其国民与政府赖以生存、适宜生存的岛屿将沉没或变得不再适合人类生存,其国家主体资格、居民的迁移、国籍和原管辖海域的法律地位等问题都将可能出现。
3 ?5 p( M7 M, J) M3 v9 B1 QUNCLOS中现行的正常基线法并未能为(小岛屿)国家领土的消失这一潜在的严重问题提供充分的解决方案。UNCLOS规定了确定沿海国领海基线的几种情形,包括:低潮线(第5条);在一定条件下的礁石的向海低潮线(第6条);直线基线(第7条);群岛直线基线(第47.1条)与大陆或岛屿的距离不超过领海宽度的低潮高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线(第13条)。UNCLOS未规定海域边界可与基线一起移动,但第7.2条是例外:“在因有三角洲和其他自然条件以致海岸线非常不稳定之处,可沿低潮线向海最远处选择各适当点,而且,尽管以后低潮线发生后退现象,该直线基线在沿海国按照本公约加以改变以前仍然有效。”该“适当点”可能是高潮时高于海面的岛屿或岩礁。此外,类似直线基线还可能是连接河口的直线(第9条),“如果河流直接流入海洋,基线应是一条在两岸低潮线上两点之间横越河口的直线”。海平面上升可能导致该河口线向内陆方向迁移。公约第10.4条还规定可在一定条件下在海湾天然入口处的两端低潮标之间划出一条封口线,不过,海平面上升可能会导致该封口线随着两端低潮标的移动而向陆地方向迁移。
+ I7 \4 Z8 M8 v# c8 A8 R- k# b海平面上升将可能使群岛国确定其海洋管辖权范围的群岛直线基线发生变动,因为作为群岛基线基点的岛屿或低潮高地可能会被永久完全淹没。学界对于公约第47.1条中的“干礁(drying reefs)”的含义尚存疑惑。有学者质疑该词语是指岸礁(fringing reefs)还是指低潮高地(low-tide elevations),并不清楚。对此,海洋法权威学者指出:“‘干礁’是礁石在低潮时高于水面但在高潮时没入水中的部分。据此,干礁应属第13条定义下的‘低潮高地’,应受第47条第4款所包含的有关规定的限制。在这方面,第47条第1款与第6条形成对照,后者规定‘在……有岸礁环列的岛屿的情形下’,基线是‘礁石的向海低潮线’。”如果将第47.1条中的“干礁”的含义理解为“低潮高地”,则该解释与第47.4条的规定不一致,因为第47.4条将低潮高地作为基点是附有条件或限制的。可见,UNCLOS关于低潮高地和群岛水域的规定可能与海平面上升之间具有更大相关性。
8 s; F* e# [) }: }1 i( J9 m9 Y海平面上升将可能导致作为确立沿海国基线的低潮线发生变动。当海平面上升时,低潮线将向陆地方向推进,沿海国的基线将可能发生变动。根据UNCLOS第5条,沿海国应在其官方承认的大比例尺海图上标明新的沿岸低潮线,以取代之前的沿岸低潮线。根据第6条,因海平面上升而淹没据以确定低潮线的礁石时,沿海国可能需要重新确立其他礁石或岛屿作为依托,并如同第5条情形,需要在海图上重新予以标注。
依据UNCLOS第13条,“低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度”是“该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线”的前提条件。海岸线因海平面上升而逐步向内陆推进,将可能使得原先可据以确立领海基线的低潮高地与大陆的距离超过领海宽度,甚至该低潮高地被永久淹没,这也将令沿海国管辖的海域范围或位置产生变化。
海平面上升还可能永久完全淹没作为直线基线基点的岛屿或岩礁,沿海国需要重新选择其他岛屿或岩礁作为新基点。对许多国家来说,失去据以能够向外推移其基线的低潮高地,将对其能够行使管辖权的海域范围产生重大影响。“在离岸12海里范围内作为基点的低潮高地和边缘礁石的永久淹没,将导致国家管辖的所有海域宽度明显减少。当一个岛屿仅成为低潮高地时,沿海国肯定会采取措施阻止其进一步下沉,以维持直线基线。为保持其低潮时高于海面,沿海国可从事一些在低潮期建造人工设施的活动。这里提出的问题是,这些人工设施是否会被合法地接受,并没有改变低潮高地的地位。”面对海平面上升对现行海洋法所带来的挑战,UNCLOS并无明确规定气候变化问题的相关条款,其缔约国也未预见到海平面上升对沿海国基线稳定性可能造成的影响,由此,难以在UNCLOS中寻求应对原基点被永久淹没的相关条款。沿海国为避免管辖海域面积的压缩,将会采取措施阻止该结果的发生,由此可以说,现行UNCLOS基点和基线条款鼓励沿海国在应对海平面上升对国家管辖海域范围的威胁时采用斥资加固基点的做法。
二、海平面上升对岛屿法律地位和海域划界的影响
# G0 D3 H7 v3 L3 `3 H4 [/ Z- ~6 H岛屿或岩礁不仅对于确立基点、基线和沿海国管辖海域范围具有重要的法律意义,而且在海域划界争端中也时常发挥重要影响。根据UNCLOS第121.2条规定:“ 除第3款另有规定外,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。”该款表明,岛屿可像陆地一样拥有相应的管辖海域;该条第3款规定的“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架”表明,岩礁法律地位是岛屿的例外。海平面上升导致岛屿/岩礁的部分或全部永久被淹,将使沿海国丧失对原管辖海域的主权权利和管辖权,甚至领海主权和陆地领土主权。岛屿被淹大致有两种情形:一是岛屿因气候变化和海平面上升部分被淹,退化为不能适应人类居住的岩礁;二是岛屿和岩礁全部被永久淹没,成为水下暗礁。在前一种情形下,沿海国可能丧失对基于原岛屿所产生的专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权;在后一种情形下,沿海国将因此完全丧失对原管辖海域的领海主权、主权权利和管辖权,甚至包括对陆地领土的主权。这两种情形无疑都将严重损害岛屿原属国的海洋权益。其中,岛屿的永久沉没还将可能影响相邻或相向国家间的海域划界。
岛屿永久沉没或岛屿退化(例如,因海平面上升及环境的恶化,岛屿已不再符合“能维持人类居住或其本身的经济生活”的标准)成为岩礁将对地势低洼的太平洋小岛屿国家造成严重威胁,岛屿的永久沉没将可能产生该小岛屿国家原管辖的内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架的存留问题,退化成岩礁的岛屿(UNCLOS第121.3条)不再拥有专属经济区和大陆架,此外,还会产生这类小岛屿国家主体地位、国民移民与国籍、气候难民的国际法保护、原管辖海域的地位等诸多问题。
8 e# Z0 h1 P3 E海平面上升还可能对以海水深度确定沿海国大陆架管辖范围产生影响。UNCLOS中很少有关于水深的规定。UNCLOS中唯一明确的深度标准是关涉大陆架外部界限的第76条第5款,要求大陆架在海床上的外部界线的各定点不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线一百海里。如果海平面上升达到一定程度,就有可能影响以深度标准确定大陆架外部界限。也有学者认为,海平面上升一米情况下对大陆架界限的影响可忽略不计:“显然,海平面上升1米至多对第76条的适用产生很小的影响。首先,一米的上升只代表了总深度的一小部分;其次,表示这种深度的海图的精度通常是每五海里测一次水深。由于一米高造成的深度差仅为0.04%,这完全在这些图表的误差范围内。”尽管如此,海平面的显著上升将会淹没陆地或地势低洼的小岛屿国家领土,令其缩小乃至丧失原管辖海域。例如,“Kapingamarangi是划定巴布亚新几内亚和密克罗尼西亚联邦(FSM)之间专属经济区边界的唯一计算点,因为它是FSM在巴布亚新几内亚方圆400海里内拥有的唯一领土。这一环礁的沉没不仅将使多达500人永久流离失所,而且还将使FSM损失3万多平方海里的专属经济区。”
( O4 ], A7 u5 P三、海平面上升对海洋边界条约效力的影响
沿海国通过双边条约确定海域边界或解决其他海洋权益纠纷时常可见。然而,如前所述,海平面上升可能将令沿海国海洋边界处于不确定状态,对海域划界的双边条约效力提出挑战。
# m* U9 c3 d+ i《维也纳条约法公约》(VCLT)第26条体现了“有约必守”这个条约法领域的基本原则,但第62条规定了该原则的例外——“情势根本变迁”,作为国家单方面终止、退出或暂停施行条约的情形及例外。依据第62.2条第1项规定,如果一项条约确定一边界,则即使存在情势的根本变迁,也不得援引之作为退出或终止条约的理由,可见,该项规定不支持将情势根本变迁作为国家可单方面退出或终止边界条约的情形。可以说,不管海平面上升是否构成一项海洋边界条约的情势根本变迁,该海洋边界条约都将拘束缔约各方。可见,第62条的规定使国家不太可能单方面终止一项海上边界条约。
然而,海平面上升导致的沿海国确立基点和基线的海洋地理变化(例如,岛屿的永久沉没、在一定条件下可作为基点的低潮高地被永久淹没等),将可能导致沿海国海洋边界的变动,因为无论是低潮线向内陆方向的持续推进,还是被作为确立直线基线的沿海岛屿的永久沉没、岛屿退化为岩礁,沿海国都将可能丧失其确立基线的UNCLOS依据,使得确定海洋边界的既定条约丧失了海洋法上的合法性,导致UNCLOS关于基点和基线、岛屿制度等与VCLT第62条发生冲突。
有国外学者认为VCLT第62.2条(a)项不应适用于海洋边界:“在解释第62.2条(a)项时可能有一些余地。VCLT没有具体说明它是否适用于所有边界,包括海洋边界,或‘边界’一词是否只应包括陆地边界。在寻求解释本条的协助时,可以考虑公约的准备工作。国际法委员会在1966年讨论案文草案时没有提到海洋边界,注意到了‘自由区’案(the Free Zones Case),该案涉及陆地边界,讨论了自决对陆地边界的影响。我们也注意到,当案文在1966年最后定稿时,即1969年通过之前,很少有海洋边界的案件,而且几乎没有现代意义上的海洋边界是通过国家间的协定来解决的。因此,有理由得出结论,第62.2条(a)项不应适用于海洋边界。”
气候变化、海平面上升的现实表明,与陆地边界相比较,国家海洋边界面临更多的不确定性,这意味着VCLT第62条的解释、适用面临新的难题。
+ @! l& q- e& W四、海平面上升对小岛屿国家和群岛国的影响
如前所述,海平面上升已对一些小岛屿国家经济与社会安全产生了深远影响,其面临的严峻挑战是,近期来看,小岛屿国家生态环境呈恶化趋势,岛屿宜居性在降低;从长远来看,小岛屿国家有可能被永久淹没,国民全部移民他国或者成为“气候难民”,国家在国际法下的主体资格存留值得探讨,或者岛屿退化为“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”,即使依据UNCLOS第121.2条仍拥有领海和毗连区,但该小岛屿国家有可能不复为国家,也就可能谈不上对该海域继续行使国家管辖权了,这主要基于如下几个方面的理由:一是像瑙鲁等地势低洼的小岛屿国家,可能随着其(岛屿)领土退化为岩礁,不再适合其国民定居,其国民将不得不移民他国或成为“气候难民”,这类国家可能丧失了国家构成要素中的“定居的居民”之要素;二是随着这类国家所有岛礁都被永久淹没,可能不符合国家构成要素中的“确定的领土”要件;三是该类国家是否仍能够维护其政府的有效性存疑。后文提及的固定或“冻结”基线或其专属经济区和大陆架的外部界限的主张,也因失去了权利主体而可能对这类国家变得没有意义。这构成了对国际(海洋)法的新挑战。为有效应对该挑战,笔者曾撰文试图论证丧失部分或全部领土的低洼小岛屿国家仍应保留其国际法主体地位。
/ A: F  q# {! _海平面上升也会对群岛国确立其领海基线产生影响。例如,UNCLOS第47.1条将陆地面积与相关海域面积的比例作为确立群岛国直线群岛基线的一个限定条件,海平面上升将令一些群岛国家面临满足陆地与海域面积比例要求的潜在挑战。即使群岛国有可能依第47.7条,地势低洼的群岛国岛屿面积受海平面上升的威胁,对基线的影响并非可以完全被忽略不计。因为随着海平面的持续上升,群岛国被海水淹没的陆地面积将可能持续增加,这将在不同程度上影响原先依UNCLOS第47.1条所确定的直线群岛基线的稳定性。目前直线群岛基线的稳定性虽未受到显著挑战,但海平面上升将可能是以(数)百年计的历史过程,此处探讨的是对未来可能发生的挑战的预判。
  p( E! X: u$ O# ~' r9 Z* c海洋法受到“挑战的严重程度将取决于海平面上升的进程。最初,剧烈的后果只会影响一些地势较低的国家,特别是几个太平洋和印度洋岛屿国家。在任何海平面显著上升的情况下,如已预测在本世纪将发生的情况,对现行海洋法的挑战必然会出现。……所有这些挑战不仅仅是简单地质疑某些现有国际法规则的适当性。挑战的性质是对国际法的一些基本公理提出了疑问。”例如,领土或定居的居民是否为国家必不可少的构成要件,从而关涉作为国际法基础的国家本身以及陆地支配海洋原则的适用。海平面上升的后果将会给现行国际(海洋)法带来新的不确定性,损害国际海洋法律秩序的稳定性与可预见性。
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文章来源：节选自《海平面上升与国际海洋法:挑战及应对》，原刊于《边界与海洋研究》2020年第1期
8 B7 T6 _2 c0 m2 y" s' m4 x- m; b作者：冯寿波，南京信息工程大学法政学院教授