马仁锋：海洋生态文明建设背景下如何做好海岸海域空间规划

空间规划是以空间资源的合理保护和有效利用为基线，统筹空间资源保护或利用的方向、强度、边界及其政策配套，进而形成利益相关者的空间资源可持续利用意愿、行动。海岸海域空间规划亦称海洋空间规划，是规制人类活动与海洋资源环境之间的“愿景”，反映了利益攸关方共同确定其目标、方向和未来蓝图的过程及结果。海域空间规划为海岸海域资源环境保护、可持续利用提供管治基准。尽管海洋资源环境构成要素及其利用方式与陆表存在显著差异，但是海洋空间规划与陆表空间规划存在着一致性的规划理念与实践价值导向。
% H- O% C: @/ ?20世纪80年代，中国开始研究与实践海洋空间规划，早期重视规划理论和编制过程探讨。现阶段关注不同目的、法律效用的涉海空间规划之间如何整合，尤其重视以海洋主体功能区划规划、海洋功能区划、海岛保护规划、海洋生态红线区划为主体，还包括以海岸带保护与修复、近海污染防治等近岸海域规划为辅助的海洋空间规划体系整合，日益重视领海向专属经济区的空间管制，由浅海向大洋及极地可持续利用。系统落实国家生态文明、美丽中国建设战略，需要深耕陆海统筹与海洋生态文明的关键治理工具——国家海洋空间规划，整合好现有涉海规划、保护好海洋生态环境、利用好海洋空间资源。要深刻认识海洋空间规划与陆海统筹的复杂性、艰巨性，创新规划技术与规划治理理念，处理好“三个统一”关系，强化海洋空间管制指标、海洋空间发展能力和海洋空间管理地方特色机制等方面创新，加快推进海洋强国建设。
( w# O/ O+ k9 e3 |7 E( ^8 F( u一、坚持海洋空间规划的科学地位和社会实践相统一
科学探索海洋利用方式的外部性，找准海洋空间管制指标降低海洋空间利用外部性，提升海洋空间利用的“环境保护、经济发展与社会福祉”的协调性。坚持海洋发展区的公共利益层次性、远期与近期目标一致性、非营利性，维护海洋空间资源利用的公共利益。系统评估海岛、海域、滩涂等资源的经济社会与生态服务价值，努力推进沿海城市间海洋自然资源资产市场一体化，努力缩小渔村的公共服务普及化与均等化差距，引导海洋自然资源资产的公平正义分配。坚持因地制宜探索海洋“两空间内部一红线”的管控维度，探索海洋生态空间的负面清单和生态红线内的正面清单，处理好现状与规划要求之间的矛盾，整合海岸海域空间生产的多元需求，引导海洋空间生产的合理发展，优化海洋空间生产的经营结构，致力于建立海洋空间生产的良性秩序。
二、坚持海洋空间规划（指标）的约束性、传导性相统一
中国自2018年以来开始编制国土空间规划，国家层面要求编制海域空间规划、海岸带综合保护和利用专项规划。海洋空间规划指标的约束性、传导性，需要分析用海项目符合性才能实现。对比分析《省级国土空间规划编制指南》（试行）、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》之中有关海洋空间规划的相关技术要求，可知：一是只有地级市层次才会区分海洋空间利用的类型，如海洋发展区被分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区等亚类，二是在省级层面划定的海洋生态保护区、海洋生态控制区内部管控内容并不明确，三是省级层面海洋生态保护区、海洋生态控制区和市级层面海洋发展区细分，都会涉及到海岛、海岸带、海岸线的相关指标在多层政府中统筹和博弈。由此可知海洋空间规划指标的空间约束性、传导性需要通过地级市国土空间规划海洋部分才能落地。
: v+ V0 \# R; }+ h5 H/ f# F) V三、强化海洋空间规划管控指标的规范性、地方特色性相统一
截至2021年底中国沿海城市已经发布的相关空间规划，未能明确海洋生态保护区、海洋生态控制区和海洋发展区及其亚类的正面、负面清单，尤其是海洋发展区的空间准入、分类管理、控制趋势以及负面清单管控路径。在国土空间规划逻辑之中，它有储蓄空间资源的功能定位，如何处理海洋生态保护区、海洋生态控制区和海洋发展区之中的预留区亚类，其实可以将海洋主体功能区划中生态空间分区、海洋生态红线区划融入其中。市级层面海洋空间规划的关键难点在于指标体系，如何与海洋“双评价”衔接，如何统筹考虑规划用海的空间约束性、海域使用金的一体化、海洋产业的空间准入（禁止、限制、允许事后、立体分层）兼容，以及海洋发展区之下三级类型区用海方式与海域属性改变关系。
因此，国家国土空间规划的编制过程、实施过程和监督评估应充分考虑中国沿海省份地域广泛性、海洋资源环境多样性与利用差异性、海岸海洋资源利用的多用途性和海洋资源环境的社群适应性。鼓励各基层单位在规划编制的关键指标、管理机制上大胆创新，在严格遵守国家国土空间规划规定基本标准前提下，不断探索体现地区特色、类型特色、用海项目特色的机制，充分彰显海洋生态文明在新时代的强大感召力，充分体现社会主义核心价值理念。
  
文章来源：节选自《海洋生态文明建设背景下的海洋资源经济与海洋战略》，原刊于《自然资源学报》2022年第4期
作者：马仁锋，宁波大学地理与空间信息技术系教授、系主任，宁波大学陆海国土空间利用与治理研究中心副主任