李铁等：实施“五大突破”连接“冰上丝绸之路”——我国向北开放战略实施路径探析

2017年，习近平主席访问俄罗斯时提出的中俄共同建设“冰上丝绸之路”，作为“一带一路”的重要内容，虽然得到俄罗斯高层的积极响应，但仍面临着以下5个方面的困难和挑战。一是直面北极国家的地缘政治挑战。北极地处亚洲、欧洲、北美洲最北端的弧顶位置，无论从地缘政治还是从地缘经济视角看都具有极为重要的战略价值。虽然北极的东北航道几乎不存在陆地领土争议（俄罗斯与挪威已经完成划界），但北极国家在北极海域问题上特别是大陆架延伸方面仍存在激烈争议。二是俄罗斯与中国共建“冰上丝绸之路”还有需要协调的问题。俄罗斯与中国共建“冰上丝绸之路”在国家层面已达成战略共识，但在参与“冰上丝绸之路”的俄北冰洋沿岸地区和具体操作部门，包括相关专家学者，对此还有不同理解，俄方也一直不认同“冰上丝绸之路”的表述。三是港口物流支撑能力不足。随着北极冰川融化以及北极试航的日益频繁，北极航道实现常态化通航的可能性正不断增加。然而，从现实角度看，由于俄罗斯北冰洋沿岸地区的港口支撑能力较弱，货运需求不足，北极航道最突出的还是战略价值，短期内无法形成可观的经济价值。四是北极生态环境脆弱。北极地区是一个统一的区域性生态系统，自我修复调节能力较弱，一旦受污染和破坏，将给该地区的动植物和水源等造成不可挽回的损害，还会给全球生态系统带来严重威胁。五是北极气候影响下全年通航尚需数十年。北极航线开通是“冰上丝绸之路”和北极合作的前提和基础，而北极航线的开通是一个长期的渐进过程，特别是有赖于全球气候变暖使北冰洋的冰加速融化，才能真正成为“黄金水道”。而目前的北冰洋，表面绝大部分终年被海冰覆盖，中央北冰洋的海冰已持续存在300万年，属永久性海冰，夏天也会有一大半被冰雪覆盖。
针对东北亚地区地缘政治的新变化，以及我国参与建设“冰上丝绸之路”存在的问题，我们应当着力寻求5个方面的路径突破。
一、区域突破--集聚优势，以中国近北极区域整体推进“冰上丝绸之路”
我国向北开放推进面向北极的合作，既是一个远期宏观战略目标，又兼具较强的现实意义。以北极合作为目标，一方面可以发挥我国作为北极观察员国的作用和与之相适应的大国身份较好地参与国际治理，特别是对建立东北亚区域协调发展新模式和倡导建立北极命运共同体意义重大；另一方面，借北极合作，可以更好地开展中俄东北地区与远东地区的战略性合作，共同提升东北亚区域经济一体化进程。
1.中国须确定为近北极国家
* x' f, b1 w; k) h1 @1 {0 z+ \对于中国是近北极国家的身份，一些国家尽管有不同看法，只承认“北极国家”和“北极域外国家”的划分，但我国作为《斯匹次卑尔根群岛条约》的缔约国，有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利，包括狩猎、捕鱼、采矿等，从距离和利益攸关上，不能笼统把我国视作“北极域外国家”。
我国要参与北极事务，除了确定我国是近北极国家，还应有近北极区域，只有确定我国近北极区域才能真正落实“近北极国家”的战略意图，才能有内在利益需求，真正调动这个区域参与“冰上丝绸之路”和北极合作的积极性。为此，应对中国近北极区域进行界定。中国近北极区域主要指：以黑龙江和吉林两省为主的毗邻俄罗斯日本海地区、以辽宁、天津为主的环渤海地区、以山东、江苏为主的黄海地区。
6 m( g- S) G0 |5 P- @+ X中国近北极区域参与“北极合作”有一定的基础优势。一是以黑龙江和吉林为主的临日本海区域，对俄合作优势突出，有较好的对俄合作基础。与俄罗斯远东地区的互联互通日益紧密，有进入北极的陆路通道，也有通过珲春、绥芬河连接符拉迪沃斯托克自由港（我国称“海参崴”）的陆海通道。二是以辽宁、河北、天津、山东环绕的渤海区域，是中国北部沿海的黄金海岸，在这片以京津冀为核心、以辽东半岛和山东半岛为两翼的环渤海经济区域中，主要包括了北京、天津、河北、山东、辽宁。辽宁省毗邻朝鲜半岛，港口众多，海工设备制造优势突出。三是以山东、江苏为主的黄海区域，是我国与日韩合作的重点区域。
2.为中国近北极区域扩大开放提供了新机遇
首先，有利于近北极区域更好发挥国际合作机制作用。特别是对图们江国际合作机制（“大图们倡议”）而言，中俄共建“冰上丝绸之路”可为“大图们倡议”注入新内容。而对于青岛建设“中国—上海合作组织示范区”，也提供了新的国际合作路径。其次，有利于近北极区域进一步强化欧亚陆海桥建设。由于图们江开发的最早构想是陆路通向欧洲鹿特丹，而“冰上丝绸之路”可为图们江区域海路通向鹿特丹提供了新捷径。其三，为中国近北极区域开辟了新的海上物流航线。中国北方海域港口的海上物流航线都是通过传统的太平洋航线、大西洋航线和印度洋航线，而“冰上丝绸之路”为中国北方海港开辟了通向欧洲和北美的新航线，且节约时间和运输成本。其四，有利于加强近北极区域与北极国家、东北亚国家的合作。在北极八国中，大多是发达国家，这有利于中国近北极区域的开放发展。而在环日本海国家中，中国近北极区域与其地理相近，优势互补，合作潜力巨大，利用“冰上丝绸之路”可进一步促进中国近北极区域与环日本海国家的合作。
# x9 k; X' @+ W; w# ]9 {3.中国近北极区域参与“冰上丝绸之路”的路径
近北极国家的提出，对我国参与北极事务有着战略意义，而“冰上丝绸之路”又为近北极区域合作提供了有效载体。只有近北极区域积极行动起来，才能落实好“中国是近北极国家”，真正成为北极事务的参与者。由于近北极区域连着东北亚（环日本海）合作，事关东北振兴和华北深度开放，应当积极倡导中国近北极区域的整体合作，推动东北亚区域合作，为中国参与北极合作作出积极贡献。在中国近北极区域，可以发挥五个重点港口城市和临海区域的优势作用融入“冰上丝绸之路”：一是面向环日本海国家的吉林黑龙江两省的图们江区域；二是面向东北亚开放的大连及辽东湾区域；三是背靠京津冀的渤海湾区域；四是以辽宁东南沿海、北山东半岛为主的北黄海区域；五是以山东青岛、江苏连云港为主的南黄海区域。要加强陆海统筹，使中国近北极区域成为战略叠加区。
3 Z* d; v+ q$ e7 V7 }  p3 B4 a二、海域突破--加强与日本海国家海洋合作，奠定北极合作基础
1.日本海在我国海洋布局中特殊性和战略地位日益凸显
/ J4 ^8 t  {0 e1 \# j中国对于日本海（我国曾称“鲸海”，朝鲜、韩国称“东海”）有着复杂的历史情结和特殊关系。中国曾长期作为日本海主要沿岸国从事海上贸易和海洋资源利用，从历史脉络、地理方位、当下现实关系、出海权的法理依据上看，都可以用“特殊性”来概括中国与日本海的关系。
日本海对于我国的战略性在当前日益凸显。一是可为我国在国际和区域博弈中增加新的战略空间。依托图们江东出日本海，可实现东进西连、合纵连横和“一带一路”倡议对接，建立新的战略支点。并通过逐步强化我国在日本海的存在，抑制来自海上的岛链威慑和封锁态势。二是随着“冰上丝绸之路”建设提上日程，日本海的海上交通枢纽作用更加突出。日本海是我国北方“海上丝绸之路”必经海域和重要组成部分，是“冰上丝绸之路”东北亚经济圈的合作区，也是我国进出东北太平洋的唯一通道和进出北太平洋、北冰洋的关键海域。我国加强在日本海的活动，有助于“冰上丝绸之路”建设，参与北极事务，日益发挥在世界海洋和政治格局中的重要作用。三是环日本海合作有利于推动东北老工业基地振兴。充分利用图们江出海口东北亚地理几何中心、沿边通海优势，有助于海洋经济转型升级和布局优化，也有利于解决东北振兴中吉、黑、蒙三省（区）的“东出日本海难题”，带动整个东北地区贸易、物流、航运的发展。
2.日本海是“冰上丝绸之路”的东北亚端口区
“冰上丝绸之路”一端是东北亚经济体，另一端是北欧、北美经济体。东北亚经济体主要以中、日、韩三国为主，而连接“冰上丝绸之路”必经日本海，因此，环日本海一些港口和我国北方沿海地区将是“冰上丝绸之路”东北亚重要端口区。日本海五国中，中、日、韩三国的资金、技术和市场优势较为突出，有较强的投资、产品、技术输出能力，同时又是世界重要的资源消费区域，有强大的资源需求。而北极八国都是资源富集国家，通过“冰上丝绸之路”的经济联系，可实现互补性发展，也有利于促进世界经济发展。
3.环日本海国家中要重点突出对俄合作
- U1 h/ p2 M  T- r/ r% H7 w4 K* L3 I考虑到中俄共建“冰上丝绸之路”的复杂性、长期性，应率先突出环日本海区域的中俄远东与东北的陆海联运合作，为远期“冰上丝绸之路”北极合作打好基础。当前，俄罗斯正加强“滨海国际运输走廊”建设，“滨海1号”自俄罗斯符拉迪沃斯托克（纳霍德卡），经乌苏里斯克至哈尔滨（绥芬河），通道建设项目主要包括修建铁路、公路，改造口岸、港口，新建界河桥（东宁）等；“滨海2号”主要是俄罗斯与吉林省对接，走向为吉林（珲春）—克拉斯基诺/马哈林诺—扎鲁比诺港，通过新建和改造跨境运输长廊基础设施项目，提升过境运输通道竞争优势，带动和加强与相邻地区的经贸往来和国际合作。要切实对接俄方关切的“滨海1号”“滨海2号”陆海国际运输走廊，主动衔接我国构想的图们江出海项目，尽快畅通我国进入日本海通道，循序渐进开展中俄海洋产业和海洋园区合作，支撑北极航线，共同开发北极资源。用“冰上丝绸之路”连接“一带一路”与俄罗斯“欧亚经济联盟”建设。多路并进，在铁路公路联通的同时，加大海路联通，共同畅通图们江出海通道，实施“江海联运”。
  q1 p7 X- g% @3 z) k7 e$ }: ?) [4.加强与日韩两国参与“冰上丝绸之路”的共同合作
日本对北极合作筹谋已久，早在20世纪90年代，日本学界就掀起北极研究热潮。2013年，日本政府在以海洋立国为基调的《海洋基本计划》中，提出了关于北冰洋的基本政策方针，要对此进行综合的、有计划的探讨。同年，日本取得北极理事会观察员资格，该国国土交通省设置了由船运、能源等相关企业等参与的《北极航线官民合作协议会》，围绕北冰洋相关的经济、技术课题进行必要的情报收集研究。2015年10月，内阁设置的综合海洋政策本部在《海洋基本计划》的基础上，制定了关于北极问题的具体方针政策。2020年12月的日本北海道大学北极研究中心网站公布，日本准备与北极国家合作建立11个北极科考站，以加强对北极合作的先期准备研究。
. V/ p6 Y$ |  }9 t一直以来，韩国希望“一带一路”与“新北方政策”对接，发挥韩国的港口枢纽作用，与俄远东连接利用远东和北极资源，促进韩国的外向型经济发展和产能转移。通过“冰上丝绸之路”可有效实现韩国的战略意图。
1 q$ T3 D5 M: O+ G& G三、流域突破--以图们江、鸭绿江流域强化对朝经济合作
3 f6 G9 J- x# c6 z% m' X我国向北开放是泛指东北地区面向东北亚国家的开放，包括：以满洲里口岸为窗口向蒙古国的开放，以黑河、抚远、绥芬河、珲春为窗口的对俄罗斯开放，以珲春、和龙、长白、临江、集安、丹东为窗口的对朝鲜开放。其中，满洲里方向纵深过长，连接蒙古国和俄罗斯据点城市，形成中蒙俄经济走廊，尚需时日；黑河、抚远方向是辽阔的俄罗斯远东腹地，人烟稀少，在我国战略方向选择中，存在明显短板和不足；唯有图们江流域的牡丹江、延边州和鸭绿江流域的白山、通化、丹东，既形成对俄朝两国的陆域合作态势，又可对日韩形成陆海统筹的东北亚合作新局面。因此，我国向北开放，要重点锁定图们江流域和鸭绿江流域，在对朝合作上寻求突破。
1.朝鲜是重要的日本海国家
朝鲜半岛环日本海港口众多，有罗津港、清津港、金策港、咸兴港、元山港和韩国的束草港、江陵港、浦项港、蔚山港、釜山港，它们是我国开展环日本海合作、融入“冰上丝绸之路”的重要港口。
' E1 X; D% w' j% Z2 K; Z3 L朝鲜东西两面临海，北部与吉林省、辽宁省毗邻。我国进入日本海，强化与环日本海国家的合作，受俄朝两国的“合围之势”，但现实中图们江难以出海外，须经过俄朝两国陆域。因此，朝鲜是我国向北开放绕不开的两个国家之一。
朝鲜目前更多强调建设强盛大国。在经济发展目标与路线上，明确其宗旨是建立“自立的民族经济”，其基本路线是“优先发展国防工业，同时发展轻工业和农业”；在经济管理模式上，强调政治性和统一性，即党的政治指导优先、确保国家统一指导、以政治道德激励为主物质激励为辅；在经济发展手段上，突出“战略性改善经济管理”和“重视科学、突破尖端”；在具体行动上，朝鲜经济建设强调自主发展，以建立经济开发区作为对外合作的主要形式，国内投资重点向矿产资源、基础设施和民生项目倾斜。尽管朝鲜发展经济的愿望较为强烈，但并没有基于朝鲜突出的海洋优势提出海洋发展战略，很大程度上，海洋对于朝鲜只是海军活动的场所，平民百姓是禁止出海捕捞的。朝鲜受联合国制裁后，全力发展经济已成为朝鲜劳动党中央确立的新战略路线，其中，积极开发利用海洋资源，是发展经济解决粮食短缺和民生问题的重要方面，但朝鲜远洋捕捞能力、渔业养殖技术、海洋资源开采装备等相对落后，对发展海洋经济形成了很大障碍。据悉，朝鲜目前只有少数几家海上捕捞企业，而海上资源开采、海上物流、滨海旅游等产业的发展几乎是空白。
) D# r' Y  O5 L  u( m9 X2.以“两江”流域经济带加强对朝经济合作
4 }- Y; }8 s2 G% I- K朝核问题难解，朝鲜半岛问题长期对峙，我国的向北开放就没有一个很好的周边国际环境，东北亚区域就会始终处于一个“冰火两重天”的尴尬局面。因此，只有解决朝核和朝鲜半岛问题，我国的向北开放、“一带一路”东北亚方向建设和环日本海合作才能有一个良好的发展基础。
' y/ p$ t- R5 _, {3 E中朝两国以鸭绿江、图们江为界，沿江两岸人民有很好的友好交往和合作历史。按照国家沿边开放规划，建设鸭绿江沿边开放经济带和图们江沿边开放经济带是题中之义，因此，以“两江”流域经济带建设为依托，加强中朝经济合作，有利于我国向北开放。图们江流域目前在中国境内建立了很多开放型功能区：珲春国际合作示范区、珲春边境经济合作区、和龙边境经济合作区、图们经济开发区等，有10个国家级口岸，形成了铁路、公路、航空、水运的口岸格局，具有对朝经济合作的诸多有利条件。鸭绿江流域有5个主要边境城市：长白、临江、浑江、集安、丹东，拥有2个铁路口岸，4个公路口岸，边境地区的基础设施和发展基础较好，具备大规模开展对朝经济合作的基础条件。
四、机制突破--推进GTI转型建立东北亚经济合作组织
大图们江倡议（GTI）是迄今为止东北亚地区唯一的多边合作机制。我国向北开放加强东北亚区域合作，应当重点利用好这一机制。
1.大图们倡议（GTI）组织架构
大图们倡议合作机制的组织架构日益完善。大图们倡议的最高决策机构是中韩俄蒙四国政府间协商委员会会议，该会议由联合国开发计划署支持，中国商务部、韩国企划财政部、俄罗斯经济发展部、蒙古国财政部作为成员国主导部门，每年召开大图们倡议政府间协商委员会部长级会议。大图们倡议秘书处常年设在北京。为推动合作，大图们倡议机制下建立了6个专门委员会：交通合作委员会、贸易便利化委员会、旅游委员会、环境委员会、能源委员会和农业合作委员会。为推动私有部门、地方政府、智库和金融机构更好地参与合作，大图们倡议还建立了地方合作委员会、进出口银行联盟、智库联盟、商务联盟。
2.GTI的转型升级
+ _0 e0 C' s( P. o+ A由于大图们倡议合作于2009年将之前由联合国开发计划署主导改为成员国轮值主导，使大图们区域合作焕发了新的生机与活力，但同时，由于大图们倡议秘书处没有独立的法人地位，难以拥有相关的权利并履行相关的义务，在一定程度上影响了合作的进一步推进。2014年，中韩两国在联合声明中强调：“将大图们倡议发展成为引领东北亚经济发展的经济合作组织。”也就是在这一年在吉林省延边州召开的第十五次大图们倡议部长级会议上，发表的“延边宣言”，明确提出，共同推动大图们倡议向独立的国际合作组织转型，并成立了东北亚进出口银行联盟、智库联盟。
5 A* i' x8 ]# p2 J; a“大图们倡议”向东北亚经济合作组织转型升级的重大意义，主要体现在以下4个方面。一是区域经济一体化的要求。目前，区域经济一体化在亚太地区的发展非常迅猛。东北亚地区在国际合作中唯一能够推动一体化的平台就是图们江合作机制，只有将这一机制从联合国轨道转移到东北亚的轨道上来，才能发挥重要作用。二是“一带一路”倡议的需要。图们江合作重在推进通道建设，实现互联互通，这与“一带一路”倡议是完全契合的。“一带一路”愿景文件中也提到大图们合作是“一带一路”的一个载体。三是转型升级是建设“东北亚命运共同体”的需要。东北亚需要和平合作发展，共同受到北极气候变化的影响，需要加强协商合作，建设命运共同体。四是东北亚区域国家战略对接的需要。中国实施东北老工业基地振兴战略，俄罗斯需要远东开发，韩国实施“新北方政策”，均需要尽快建立东北亚经济合作组织。
, {+ S( j  O. ]. g: v$ g3.努力推动大图们倡议在东北亚合作中发挥更大作用
世界经济区域目前主要分为东亚、北美和欧洲三大板块，其中，东亚的地位越来越重要，东亚地区人口众多、资源丰富、经济充满活力，RCEP、CPTPP、商谈中的中日韩自贸区和计划中的东北亚经济合作组织均在这一区域。日、韩、新加坡等发达国家和中俄两个联合国安理会常任理事国在这一区域发挥着重要作用。图们江区域作为中国三大国际次区域合作，是东北亚地区的核心枢纽，加快这一区域合作，可以起到东北亚区域经济一体化进程的引擎作用。
五、平台突破--以珲春海洋经济发展示范区为重点，启动向北开放
1.国家批准珲春海洋经济发展示范区
2020年5月初，国家发展和改革委员会和自然资源部联合复函支持珲春海洋经济发展示范区建设。这标志着吉林省向海发展迈出重要的历史性步伐。
珲春海洋经济发展示范区是我国15个海洋经济发展示范区中唯一面向日本海且“非沿海”的海洋经济发展示范区，对我国与周边国家合作开发利用日本海资源、开创“一带一路”东北亚方向连接“冰上丝绸之路”，促进环日本海经济圈合作，加快吉林开放步伐实现“海洋梦”，均有重要作用。
应当看到，我国以珲春为前沿面向日本海发展海洋经济，条件优越，基础较好，且机遇难得。首先，在自然条件上，毗邻日本海，陆路连通俄朝，水路可通日韩，有利于发展海洋交通物流；周边海域是寒暖流交会地带，是世界上独一无二的渔业高产区，海产品加工贸易前景广阔。其次，发展基础上，区域内已建立多个口岸通道和跨国陆海联运航线；珲春已形成百亿产值的海产品产业规模，且在滨海旅游、海洋物流上进行了探索实践。其三，当前机遇上，中俄共建“冰上丝绸之路”为我们向海发展指明了方向；国家推动宁波与珲春对口合作，为我们提供了强大的发展动力；后疫情时代，经济全球化受阻，次区域合作、双边合作将成为重点，图们江国际次区域合作将逐步深入，为加强环日本海海洋经济合作创造了有利条件。
! R) T/ p, J6 e" q6 n+ b6 z但珲春海洋经济发展示范区离不开“国际海洋合作”。吉林省海洋经济是近几年依靠市场力量“无中生有”发展起来的，面临的环境极为特殊，海洋产业还十分脆弱。一是日本海作为我国特殊的近海，周边地缘政治复杂，稍有不慎，恐对我们海洋经济发展带来窒息性打击；二是珲春地处日本海前沿，域内的图们江虽有出海权但还未具经济功能，不能依托其进行“自主性”发展海洋物流；三是珲春周边海洋资源虽然丰富，但必须通过跨境合作才能获取。
# O) K0 r4 f% z- O1 z# p基于以上基础条件、发展机遇和严峻挑战，我国面向日本海发展海洋经济，以珲春海洋经济发展示范区为平台，应当着重把握其特殊性，坚持创新发展和开放发展，致力于互利共赢的国际次区域合作，才能依托珲春建设图们江地区日本海合作桥头堡取得突破。
2.以珲春示范区为平台探索海洋产业新技术
. h- H1 l6 `$ s$ m" C) {! q在目前珲春的海产品加工、海洋物流、港口对接、贸易合作的基础上，可在以下4个方面进行探索合作形成新的产业。一是陆海通道基础建设方面的合作。黑龙江对俄通道基础建设颇具优势，吉林省可与黑龙江加强合作，共同开展好对俄陆海交通道路基础建设，特别是对俄“滨海一号”“滨海二号”建设，要协调一致，合力形成物流交通产业。二是海工设备的合作。哈尔滨工程大学和大连理工大学，在海工设备研究上处于国内领先地位，大连更是海工设备的重点地区。俄罗斯的海工设备曾世界领先，但随着苏联解体和乌克兰的分离，现在海工设备急需加强。俄罗斯规划了符拉迪沃斯托克自由港，强化海工设备是内容之一。珲春离俄罗斯海岸最近处只有4千米，可联合黑龙江、辽宁海工设备技术和产能，共同在中俄边境邻海线上建设海工设备基地，构成中俄跨境合作区的主要内容。创建海工设备产业，大力发展海工设备新技术，包括：海上灭火、可燃冰开发、海上风力发电等。同时，大力发展江海联通新技术，包括：建设航道疏浚船、科学考察船、旅游船、环保工程船、江海两用货船、远洋捕捞船等。三是海洋生物医药方面的合作。吉林省在医药产业发展上优势明显，辽宁省海洋生物医药基础较好，可运用日韩海洋生物医药资源，共同开展海洋生物合作，通过国际合作形成新兴海洋生物医药产业。四是海洋旅游的合作。可开展滨海旅游，吸引黑龙江和内蒙古两地的旅游资源，运用大连港邮轮旅游的优势，逐步开展陆海跨国滨海旅游，开发东北亚国际旅游产业。五是冷水渔业养殖。依托我国图们江出海的渔业捕捞历史性权利、鱼源国身份、成熟的冷水渔业增养殖技术，开展冷水渔业增养殖捕捞合作，是当前最直接、最有效、最有可操作性的措施和手段。大连海洋大学对冷水区域日本海神蛤、褐藻、大麻哈鱼、中华绒鳌蟹等养殖已掌握多项发明专利，远超俄朝两国在此领域的养殖技术，可以大规模在图们江-日本海区域推广应用。应迅速启动相关论证工作，组织开展中俄朝三国的水产企业进行合作对接。同时，通过继续举办珲春海食节，创新开展日本海海产品展示展销洽谈会等形式，发展图们江（日本海）区域冷水渔业。
  
" K$ G  C( _; y文章来源：节选自《实施“五大突破”连接“冰上丝绸之路”——我国向北开放战略实施路径探析》，原刊于《海洋经济》2022年第2期
作者：李铁，中国太平洋学会副会长，大连海洋大学、延边大学教授，原吉林省政府发展研究中心主任；陈明辉，中国太平洋学会吉林省开发区联络中心经济师