【海洋观点】陆海统筹背景下海洋生态修复制度构建的对策建议

陆海统筹是在陆地与海洋两大系统之间建立的一种资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式，是世界各沿海国家(地区)制定和实施海洋发展战略时所遵循的根本理念。近年来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，提出贯彻“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，强调“统筹山水林田湖草系统治理”,这更是陆海统筹的一种具体表现。因此，做好海洋与陆域生态环境保护领域的统筹协调与有效衔接，既是贯彻落实国家重大方针政策的重要举措，也是促进海洋和陆域全面、协调、均衡、可持续发展，建设海洋强国的必然选择。陆海统筹背景下，为了更好的实现海洋生态修复，达到生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，践行习近平生态文明思想，构建我国的海洋生态修复制度具有刻不容缓的必要性，实现有制度可遵循、有法可依、依法治海。本文从建立陆海统筹生态修复协调制度、加强统筹规划引导、构建修复技术标准化制度、研究和完善海洋生态修复项目实施管理办法、资金投入模式、后评估办法等方面提出构建我国海洋生态修复制度的对策建议，为推进我国海洋生态保护修复工作提供一些借鉴。
一、建立陆海统筹生态修复协调制度
! Y" @$ k* k0 \! L" x: a4 W  y  J' |海洋生态系统的复杂性决定了海洋生态保护和修复工作不是单一要素的管理，而是要考虑多方面的因素，具有跨学科、跨专业和跨地域的特性。既需要明确横向部门间的权责，也要理清从国家到地方各个层次之间的关系，切实打破区域、流域和陆海界限以及相关行业和要素壁垒，通过属地管理分解和落实生态修复的各项任务，通过联动管理破解区域局限性，才能更高效更有序地推动海洋生态修复工作。
5 Z# K' T  a# Q3 q% D% r! v坚持陆海统筹，推动山水林田湖草和海的生态修复项目，建立陆海统筹生态修复协调制度，建立陆地和海洋优势互补的生态修复机制，明确陆海统筹修复内容与管理制度，建立水土流域修复、土壤整治修复、河口整治修复与海洋生态修复等多修复内容的协同机制，明确不同修复主体如何主导和配合协作，建立涉及陆海生态修复项目的综合管理办法和配套标准制度，明确陆海统筹修复项目验收后的后期维护责任分割和工作交接等问题。
3 {' o2 |; b4 ~+ |: f二、加强陆海统筹协同治理，强化整体规划引导
3 u' w' w# u0 z$ r' U陆海统筹强调将陆域和海洋两个相对独立的区域联系起来，统一规划和整体设计，综合考虑二者的经济、生态、文化、社会功能。基于我国陆海统筹的战略、陆海机构改革的契机，联通陆地与海洋，贯通陆地污染治理和海洋生态保护，构建河口流域、陆地土壤和海岛海岸带等多环境主体的全面整体治理结构机制，以国家的政策法规、地方政府的公共权力、公众的认知文化、科研的力量技术作为控制参量，调整可持续发展的整体治理方案，建立陆海联动的现代化生态环境协同治理体系及治理能力。以沿岸流域和近岸海域生态环境质量改善为核心，建立综合集成的流域、土壤和海洋生态管理模式，推动流域、海域问题的协同解决，实现多生态环境协同治理的有效性、高效性和优质性。
坚持海洋生态环境与陆地流域整治同步规划、同步实施。因此建议，生态修复项目在立项之初应加强规划引导，应形成以陆促海、以海带陆、海陆统筹的海陆统筹生态修复整体空间格局，完善顶层设计，深入开展本地生态系统调查，科学评估生态损害状况，针对性规划本地生态修复对策，科学编制海洋生态修复规划，突出多区域科学修复，将分析充分、工程可行性较高的区域，尽快研究修复对策，申请纳入国家级、省级修复项目库。三、构建有效的生态修复技术标准化制度
" c# F! H" B! {) N/ }全国各地各类型的生态修复工程持续开展，为了避免投入大量修复资金而不见修复成效的尴尬局面，应在海洋生态修复项目实施过程中主动探索开展适应性管理，进一步提高修复工程质量和效益；加强海洋生态修复技术的标准化制度建设，构建长期监测-保护修复-效果评估系统化的海洋生态修复技术标准体系，制定或引用科学的海洋生态受损分析、问题诊断、修复实施、跟踪监测和成效评估等关键技术标准，为开展海洋生态保护修复项目过程中有抓手；出台统一的海洋整治修复工程验收办法，制定海洋生态修复验收规范，明确验收组织、对象、要求和程序等，提高验收效率；完善专业性和针对性的海洋修复工程评价标准体系，监督海洋生态修复项目的进程。
! L: |* W$ v& R0 L- G8 v( b四、研究出台海洋生态修复项目实施管理办法
* s, p" b8 _4 H* t0 ^- `根据全国各地不同的生态系统状况，出台地方相关管理办法，规范化项目申报、审核、储备项目入库的工作流程，扎实推进海洋生态系统摸排和损害调查，充分分析项目立项的必要性，加强项目工程可行性分析，充实项目立项的可行性；规范化项目实施阶段的工作流程，扎实推进项目立项后的初步设计和施工设计，具体化项目调整细则、项目施工要求、经费执行规定等；规范化项目监督管理和验收的工作流程和要求，推动每个修复项目能够按照预期的效果去实施。
  [- v+ ?& y: g9 ?) B$ t  O五、探索多元化修复资金投入模式
8 a4 |. r# ^, D, H: i  `, `0 O2020年，财政部印发了《海洋生态保护修复资金管理办法》([2020]76号),明确了中央修复资金管理部门以及修复资金分配办法，提出实施预算绩效管理等措施，充分体现中央资金在生态修复项目上的支持性和引导性。继续完善中央修复资金管理办法，规范细化到项目前期资金投入制度、工程预算制度、经费配套制度、工程经费使用制度等，以进一步提高资金使用效益，加强和规范海洋生态保护修复资金管理。更重要地，要建立修复项目与海域使用权利人、地方政府以及社会投资主体之间有效关联。因此，建议重点拓宽资金渠道，推进多元化投入机制，出台涉及地方资金和市企投入资金的管理方法，创新生态保护和修复运行模式，鼓励社会主体资本参与生态修复政策，研究探索政府和社会保护修复项目市场化资金运动新模式。
# F! b8 v* Z8 a1 \& m) c六、加强修复项目跟踪监测和后期维护
海洋生态保护和修复是一个比较漫长的过程，需要从遵循自然规律的角度出发，开展全过程的动态监测和评估，对生态修复工程项目治理前后的情况进行长期的监管。同时应处理好不同利益主体之间的关系，健全政府为主、社会参与的投融资机制，凝聚共识和群策群力开展海洋生态修复，完善生态修复项目的科学决策和民主监督机制，营造良好社会氛围。
4 \' H2 q- T& X- P) H6 V4 B# C为了确保修复项目取得既定成效，应建立项目跟踪监测制度和后期维护制度。制定跟踪监测评估办法，在项目施工过程中，根据预估修复效果确定评估原则和跟踪监测，指定第三方机构根据跟踪监测结果开展实施中、实施后效果评估，根据评估结果和调整细则动态调整修复方案。已建成并取到了既定修复效果的项目，应确定主管部门进行后期维护，并制定相关细则，明确后期维护要求。
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9 G' J# l" l$ e. d! v文章来源：节选自《陆海统筹背景下我国海洋生态修复制度构建对策研究》，原刊于《海洋湖沼通报》2022年第1期
作者：潘静云，系国家海洋局南海规划与环境研究院硕士；章柳立，系国家海洋局南海规划与环境研究院/南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)助理工程师；李挚萍，系中山大学法学院教授；陈绵润，系国家海洋局南海规划与环境研究院/南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)高级工程师