邓贝西等： 南极事务垄断集团的形成与发展

1959年12月《南极条约》订立后，初步确立了因对南极领土主权归属持不同立场而形成的参与南极事务的三类不同政治属性的国家，包括南极领土声索国（英国、澳大利亚、新西兰、法国、挪威、阿根廷和智利）、南极领土主张保留国（美国、苏联），以及南极非领土声索国。尽管《南极条约》“冻结”了南极领土主权，但是从既有南极领土主张所延伸出的海域管辖权、潜在资源利用权利，以及基于陆地和海域的保护区划设，依然构成南极政治的核心问题。围绕上述问题，不同政治属性的国家展开利益的博弈和重组，力图在南极事务中获得主导性和垄断性权力。
% H8 H) D4 |" n; R# T& P一、《南极条约》原始缔约国对南极事务的早期“垄断”
! u+ J  ~6 r3 P+ i《南极条约》成员国存在协商国和缔约国的区分，只有在南极洲从事实质性活动2的国家才有可能成为协商国，也只有协商国才拥有在条约体系内对南极事务的表决权。这一规定有利于较早在南极开展科考活动的国家，但是对于较晚在南极开展科考活动的国家以及在经济和科技上处于落后地位的国家而言，《南极条约》仍具有隐性的排他色彩。自1961年生效后，《南极条约》直至1977年7月才吸纳波兰成为新的协商国。可见在《南极条约》签订后的近20年时间里，永久性地保有协商国身份的12个原始缔约国通过对协商国准入资格设置政治、科学和技术门槛，实现事实上对早期南极事务的主导和垄断。
4 Q% Y& v, @; k值得注意的是，发端于冷战时期的南极条约体系不可避免地受到美国和苏联两个超级大国自身利益的影响。两国创设了与南极领土声索国和非南极领土声索国相区别的第三种身份———南极领土主权保留国，意图确保对南极的自由进出和利用不受他国主权控制，同时保有自身未来提出南极领土声索的权利。可以说，早期南极条约体系的稳定和平衡是美、苏与南极领土声索国相互间达成的共识和妥协。美、苏之间的另一个共识是将科技赋予“政治化”的功能。一方面，科技服务于美、苏在南极的战略布局，包括科考站的选址和建设、南极地理信息的侦测和获取等都依托于强有力的科技资源支撑；另一方面，科技充当着南极条约体系的政治标准和门槛，成为排除更多国家参与南极事务的工具。
然而，从20世纪70年代后期开始，全球能源危机及对南极作为“无主地”的认知使不少南极条约体系以外的国家将视线投向南极，引发各方围绕南极资源问题展开地缘政治博弈，尤其是马来西亚将“不结盟运动”和77国集团作为游说平台，推动南极事务纳入联合国大会议程，直接对南极条约体系的合法性、代表性和存续问题构成挑战。《南极条约》原始缔约国意识到，一旦南极条约体系从根本上受到动摇，受“冻结”的主权之争可能会重新激化；同时，南极事务一旦放到全球性的平台上进行讨论，原始缔约国的权力将会被稀释。因此，南极条约体系为增强合法性和可信度，开始积极吸纳原始缔约国以外的国家成为协商国。20世纪80年代，共有包括中国、印度、韩国、巴西、秘鲁、乌拉圭、联邦德国、民主德国、瑞典、西班牙、意大利和芬兰在内的12个国家成为《南极条约》协商国，也是南极条约体系吸纳新协商国成员最多的一个十年。
更多国家成为协商国，有效地回应了外界对南极条约体系的批评和质疑，一定程度上增强了南极条约体系和南极事务决策程序的开放性和民主化。南极条约体系外的部分联合国专门机构（如联合国粮农组织、联合国环境规划署等）、政府间组织（如国际气象组织、国际电信联盟等）和民间组织也受邀作为观察员，参加南极条约协商会议并参与相关专业问题的讨论，增进南极条约体系与全球性机制的互动。
二、形成于《马德里议定书》之际的“7+1”南极事务垄断集团
伴随着《南极条约》开放性和民主化的提升，在20世纪80年代后期，关于《南极条约》合法性的争议基本破除，南极资源利用问题上升为南极条约体系的议题焦点。事实上，引发南极资源开发和利用争议的核心是所有权问题；资源所有权依附于对领土主权的声索，就南极而言，一旦资源被机会均等地开发利用，那么既有南极领土声索国不仅面临经济损失，而且其主权诉求也会受到削弱。因此，对南极资源进行封存或利用的争议将引发南极领土声索国和非领土声索国之间的博弈。1957—1958年的国际地球物理年组织对南极洲开展了一系列地质调查并发现相当数量的矿产储量，但因不具备技术和商业上的开采可行性，资源问题并未在《南极条约》中予以提及和重视。在《南极条约》订立之初，科学构成主导议题，围绕资源封存或利用的矛盾并不突出。
但到二十世纪七八十年代，对南极资源持“封存”或“利用”主张之间的博弈逐渐凸显。一方面，以南极磷虾捕捞为代表的海洋生物资源利用的商业潜力备受关注，但科学界普遍担忧不管制和过度的磷虾捕捞会对鲸类、海豹等南极海洋哺乳动物的种群恢复构成威胁，从而影响南极海洋生态系统的稳定。在此背景下，对南极海洋生物资源利用进行严格管控但允许合理开发的《南极海洋生物资源养护公约》（下文简称《养护公约》）于1980年签订。亦有学者认为，澳大利亚、法国等国力推《养护公约》的签订，意在规制当时磷虾捕获量最大的苏联在南极海域的渔业活动。另一方面，美国“格洛玛挑战者”（Glomar Challenger）号海洋钻井船于1973年在罗斯海发现天然气水合物，对于当时已掌握在北极近岸和冻土带开采油气资源技术的美国和苏联来说极具吸引力，这也迫使南极条约体系采取预防性措施，就南极矿产资源开发制度进行谈判，防范不受管制的采矿行为。然而，经历6年长期谈判并于1988年签订的《南极矿产资源活动管理公约》（下文简称《矿产公约》）最终未能生效，它由“禁止南极洲矿产资源开发”的《关于环境保护的南极条约议定书》（下文简称《马德里议定书》）所取代。
  A- P* `- z0 M* ~( a在《矿产公约》签订后，南极领土声索国中的澳大利亚和法国突然倒戈，抓住20世纪80年代中后期以来国际社会对环境保护的关注热潮，特别是1992年通过的《联合国气候变化框架公约》和《里约环境与发展宣言》，顺势将环境规范纳入南极条约体系。澳大利亚率先于1989年5月公开反对《矿产公约》，称“宁愿将南极变成一个世界公园或者天然保护区”，时任首相鲍勃·霍克（Bob Hawke）认为，“《矿产公约》涉及的环境保护条款内容并不充分”。澳大利亚、法国的明确拒绝态度促使其他协商国重新审视、评估和调整南极资源政策，原本持观望态度的意大利、比利时等国以及持反对意见的新西兰、美国等国，与澳、法在南极环境保护问题上形成统一立场。以澳大利亚、法国为代表的“封存”派借由环境保护，禁止南极大陆矿产资源的勘探、开发和利用活动，维护其既有的南极领土主权诉求，也将南极主要议题从资源开发活动规制引导到环境综合保护方面；同时，“封存”派力推的《马德里议定书》有力地平息了外界以“不重视环境保护”为由对南极条约体系的质疑和批评，从根本上消解了在南极条约体系以外的全球性机制中讨论南极问题的动力。
3 [4 w$ ^* K* c值得一提的是，美国国会最终未批准《矿产公约》的生效，这也意味着美国立场发生了从试图建立资源开发制度向重视南极环境保护的转变，南极陆海治理的诉求与领土声索国日趋接近，一定程度上打破了“封存”派和“利用”派之间的力量平衡。美国的立场转变取决于其对自身南极核心利益和目标的判断，即如何在经济利益与政治、安全利益中做出权衡，以及如何制定有助于自身南极战略价值实现的更为长远的规划。事实证明，美国立场转向“封存”后，与澳大利亚、新西兰和英国等盟国的政策协调更为紧密；立场的转变也并未影响美国在主权问题上的一贯主张和立场，即不承认既有的南极领土主权主张，但同时保留自身对南极主权提出声索的权利。
在“封存”派的推动下，《马德里议定书》全面禁止矿产资源开发，在《南极条约》冻结南极领土主权的同时，也搁置了位于主张领土上地物的“使用权”。而尽管与科学相关的矿产资源勘测和研究活动得以豁免，但“利用”派在《马德里议定书》订立后基本失去了以矿产资源为主的南极实体资源利用的阵地。对照历届南极条约协商会议中不同议题工作文件的数量变化，较为明显的趋势是从20世纪90年代开始，特别是在《马德里议定书》订立后南极条约协商会议与南极环境保护委员会会议并行的机制下，“环境保护”议题取代“利用管理”议题成为南极事务的主导议题，并逐渐占据南极政治决策的主要资源，成为南极事务的“政治正确”（参见图1）。持“封存”主张的美国和7个南极领土声索国开始在南极事务上发挥领导作用，通过南极规则塑造来规制他国在既有声索领土上的实质性存在和活动，南极事务“垄断”格局由此形成。
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图1 历届南极条约协商会议不同议题的工作文件数量对比（单位：份）

资料来源：笔者根据南极条约秘书处数据库（https：//ats.aq/devAS/ToolsAndResources/AntarcticTreatyDatabase?lang=e）数据自制注：作者根据工作文件内容设立六个议题大类，分别为：（1）利用管理，涉及矿产资源、海洋生物资源、动植物养护、生物勘探等内容；（2）环境保护，涉及气候变化、环境评估、保护区管理等内容；（3）政治事务，涉及南极条约体系运行、国际合作、视察等内容；（4）科学事务，涉及科学、教育、国际极地年等内容；（5）后勤事务，涉及安全、应急反应、搜索、救援、油污和废弃物处置等内容；（6）旅游事务，涉及旅游活动管理、现场指南等内容。
. r) ~2 D# C7 |+ z/ E2 E3 l4 `三、南极事务“垄断”格局在21世纪的发展及趋势
6 r' c% t5 h! `! A7 F/ G  M进入21世纪，“封存”派的关注点从南极大陆矿产资源转向南极海域的海洋生物资源。在“封存”派看来，《养护公约》不足以限制俄罗斯、乌克兰等传统远洋渔业国以及中国、日本、韩国等新兴远洋渔业国在南大洋日益增长的渔业活动。“封存”派力主在南大洋设立海洋保护区，推动南极海洋生物资源养护委员会（下文简称CCAMLR）从允许南极海洋生物资源的合理利用转变为有条件地禁止利用。
2 P, w6 r5 ^% X+ \, _2009年，英国提议划设的南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区获CCAMLR批准，这是首个在国家管辖范围以外区域设立的海洋保护区。在“封存”派力主下，2011年，CCAMLR将整个《养护公约》区域规划为全球最大的“代表性海洋保护区体系”。2016年，美国和新西兰联合申请的罗斯海区域海洋保护区获批通过。在总面积达155万平方千米的保护区内划设有一般性保护区、特别研究区和磷虾研究区，对该海域的生物资源利用实施严格的管理措施。
在“封存”派的引领下，无论南极洲矿产资源抑或南极海域海洋生物资源等实体资源利用受禁止或超出公约宗旨的趋势日趋显著。南极非实体资源，即空间资源的利用或将成为新的博弈领域。一方面，南极民间探险和商业旅游方兴未艾，代表了除科考活动外南极非实体资源利用的主要活动类型，也是“封存”派彰显实质性存在和领土主张的重要手段。另一方面，利用南极特有的地理和空间禀赋开展的航空、太空观测、卫星接收，以及科技创新试验等活动的潜力日益凸显，以上南极空间资源利用活动多以一国南极科技实力为重要依托。
  
文章来源：节选自《南极事务“垄断”格局：形成、实证与对策》，原刊于《太平洋学报》2021年第7期
: A; u" R2 n& E  x+ }0 G作者：邓贝西，中国极地研究中心极地战略研究室副研究员；张侠，中国极地研究中心极地战略研究室研究员