姚瑞华等： 陆海统筹的海洋生态环境管理体系框架

陆海统筹是构建海洋生态环境管理体系的根本原则。构建陆海统筹的海洋生态环境管理体系就是要不断巩固和发挥体制优势，强化“制度—机制—政策”之间联动，突出体制基础性、制度约束性、机制协同性和政策指导性，核心是建设陆海统筹的生态环境治理体系及治理能力，途径是巩固机构改革形成的体制优势、强化制度顶层设计、完善联防联控机制和增强政策宏观引导等（图1）。

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图1 陆海统筹的海洋生态环境管理体系框架

一、发挥机构改革形成的体制优势
# T1 K1 a+ p7 V) v# M机构改革将海洋生态环境保护职能并入新组建的生态环境部，从管理方式上打通了陆地和海洋，也为系统构建陆海统筹的海洋生态环境管理体系奠定了基础。推进海洋生态环境管理体系建设的首要任务是巩固和深化生态文明体制改革成果，充分发挥我国的制度优势，立足生态环境部门职能，围绕“科学治污、精准治污、依法治污”，不断提升人员能力、技术水平、装备能力等，提升海洋生态环境治理能力。以河口海湾为管理单元，强化“河长制”和“湾长制”管理体系衔接，积极拓展和构建陆海统筹、区域协调、部门联动的治理格局。
二、加强系统治理的顶层制度设计
3 h0 d8 c9 ]4 |6 j完善陆海衔接的法律体系。随着生态文明体制改革的不断深化和持续推进，《海洋环境保护法》正在积极修订和完善，将重点解决原有体制障碍造成法律制度冲突、管理不协调等问题，重点强化陆地和海上污染物排放的统一监管，突出入河排污口及入海排污口、入海河流及河口海湾质量、陆海生态空间管控及物种栖息地保护等“陆海一盘棋”设计，确保各项法规制度执行有力、有效。
完善陆海衔接的标准体系。因保护对象、功能要求等差异性，现行的地表水和海水环境质量标准在监测指标、取样频次、分析方法等方面存在较大差异，造成地方在河口区环境质量评价时存在两个评价标准混乱使用、数据结论打架等问题。考虑到目前我国河口区边界不清、河口类型多样、排污状况复杂、流域和海洋交互影响不规律等特征，国家层面不宜“一刀切”制定统一的河口区质量评价标准，宜鼓励地方积极开展河口区本底调查并研究确定河口区主要生态功能，建立以生态功能保护为核心的综合评价体系和方法。
) L2 `8 _0 v- A三、强化联防联控的工作协调机制
# e% u5 b$ X9 O9 X2 `; A% x7 l加强区域间联防联控。海洋具有较强的流动性和跨区域传输特点，海洋生态环境保护通常涉及多个责任主体，需要毗邻海域内相关省份强化联防联控机制建设，加强海域、海湾内海洋环境信息、应急资源共享和重大工程项目环评会商等机制建立，围绕海洋生态环境保护目标，协力加强污染防治、生态保护、风险防范、灾害应急和监督管理等工作，共同保护同一片海域。
加强部门间协调联动。机构改革把职能相近与业务趋同的部门进行相对集中，以避免因职能交叉而出现重复与多头管理问题。目前，我国涉海管理部门包括生态环境部门、自然资源部门、交通运输部门等。加强海洋生态环境保护需要各职能部门各司其职、各尽其责，积极开展联合执法，共同打击污染海洋环境和破坏海洋生态的违法行为，加强联动协同应对海上环境风险以及海洋灾害等问题。
加强河海间统筹联动。入海河流携带高负荷通量的污染物传输是近岸海域水质差的主要原因之一，为有效改善近岸海域水质，需要坚持“陆海统筹、以海定陆”原则，需要基于近岸海域水质保护和改善需求，由入海河流流域涉及地市共同制定入海河流水质达标及提升方案，实行系统谋划、统筹联动，一体推进、同向发力，达到减少入海污染通量，改善近岸海域水质的目的。
# r# |7 F- f6 r' |四、完善协同增效的政策支撑体系
6 Y' l+ g: B" ^# G3 Q强化海域与陆域相关政策体系衔接。适时推动山水林田湖草沙一体化保护和系统治理政策向海延伸，系统谋划美丽河湖及美丽海湾保护、建设与管理的配套政策体系，统筹设计流域水生态恢复与海洋生物多样性保护衔接的政策等，让各项制度措施有效互动，形成联动效应，陆、海各项政策互相支撑、各就其位、各负其责，逐步构建整装成套政策体系，达到整合提升和系统集成，实现协同增效的目的。
  
文章来源：节选自《基于陆海统筹的海洋生态环境管理体系研究》，原刊于《中国环境管理》2021年第5期
! E3 T  b, C4 q2 C* w0 Z& Q% x作者：姚瑞华，生态环境部环境规划院海洋生态环境管理研究中心正高级工程师；张晓丽、严冬、徐敏、马乐宽、赵越，生态环境部环境规划院海洋生态环境管理研究中心研究人员