海岸带是连接海洋系统与陆地系统的复合交叉地理单元，具有优越的资源与环境条件，随着我国陆域建设用地资源的不断耗竭，开发利用海岸带地区成为沿海城市向外拓展生存和发展空间的重要方式。然而，受海陆双重作用的海岸带极易受到人类活动的干扰，在以往陆海分割和多部门参与海岸带管理的模式中，出现部门间职能交叉或互相推诿的情况，造成管理上的重叠或“真空”现象，进而导致海岸带地区生态系统功能减弱，资源不断被耗竭，利益主体间冲突频发，严重阻碍了海岸带综合管理的进程。2018年机构改革成立自然资源部后，由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，完成了陆海空间在行政管理层面上的合并，在此契机下，研究如何在新体制新时期促进海岸带地区持续、稳定、健康、高效的发展具有重要的现实意义。1 H; A9 V0 _# i) A' C! ~) |; X& ~
陆海一体化基于有度、有序、有束的管理机制环境，缓解阻碍海岸带地区持续发展的问题是实现陆海统筹的突破点，这是世界沿海各国面临的共同问题与挑战。国际上很早以前便认识到海岸带的区位特殊性和管理复杂性，尤其是欧美发达国家，在海岸带管理的立法执法、政策评估和冲突协调等方面有着较为完善的理论。国外主张实现海岸带可持续发展的必要手段是采取海岸带综合管理措施，这是一种为了解决众多利益需求冲突的管理理论和模式，不仅注重海岸带的保护与恢复，也注重海岸带地区生态系统安全、社会经济发展和历史文化背景的综合协调。3 U+ a6 @9 o4 o1 `- J5 p0 z
针对海岸带管理的陆海统筹等问题，我国学界的研究多集中于通过“多规合一”手段实现陆域和海域规划的整合;从借鉴国外海岸带综合管理的手段和空间规划管理的经验来探索我国海岸带统一管理的途径。但是，如何在缓解海岸带管理冲突层面综合国外的有益经验尚付阙如。因此，总结国外海岸带综合管理的经验后，为我国缓解海岸带管理矛盾、实现陆海统筹战略提出参考建议。
. Y. l4 m* Y% C& q% S一、加快推进海岸带专项立法
) A7 q6 p/ h) m) m: p$ z我国目前以部门海岸带管理的行业性法律为主。现有多见涉海、少见非涉海附带提及海岸带的法律法规存在相互之间规范标准不一、在执法过程中相互抵触或纠葛不清的现象。法律是最具有权威性的管理手段，鉴于国外重视立法来解决海岸带管理冲突的成功经验，考虑到我国的局面，制定一部深度整合现有行业性海岸带管理法规——《海岸带管理法》十分必要。该法应具有海岸带的基本法和上位法的地位，明确法律效力范围，界定海岸带概念及相关术语和各部门海岸带管理界限,划定海岸带政策全生命周期的专门管理人员，结合激励与追责的方式同管理人员绩效挂钩，指导各地方在不违背《海岸带管理法》的背景下，探索制定地方性的海岸带管理规范，在实践中探索缓解海岸带管理问题的措施，并进行全面完善，提供扎实的法律保障，使解决海岸带管理冲突有法可依。
; @ ~) C) \% h7 U- q二、探索集权与分权并行管理, j. e7 Q' P$ a: K! u e
我国长期重集权的管理背景导致政策缺乏因地适宜性。当前海岸带由自然资源部统一管理，在此契机下，建议探索适度“放管服”管理方式，借鉴国外允许地方政府在需要紧急管理的海岸带区域设立地方性管理政策的经验，充分考虑当地的特色和历史文化背景，拒绝“千地一策”的管理方式，在当前的行政机构框架下思考如何进行管理机制的过渡，充分发挥现有机构的优势并为解决冲突来完善机构。中央政府应探索权利收放的平衡点，使海岸带管理权利对地方政府有的放矢，考虑在“五年规划”的基础上设置分步精细规划，可参考美国和韩国对政策计划分步完成并及时监督的做法，各地政府应对政策实施效果进行监测和跟踪性评价，根据评估结果及时纠正方向慢慢前进，建立适应性管理模式。央地政府要达成真正的合作伙伴关系，换位思考理解各自的诉求，并为了共同的目标去探索基于生态理念的海岸带管理政策。# ^) L+ @) U, c3 L8 O
三、建立机构间冲突协调委员会0 o" v* l _# K5 m: l
由于海岸带区域的自然地理特征性需要跨行政区管理，而这一交界区域正是冲突频发的地带。厦门市在2020年拟成立海洋发展委员会，负责对海洋产业经济发展、海洋环境保护和生态修复等重大决策的管理，但缺少针对管理冲突进行协调的职责。根据我国实际情况，建议可以借鉴法国成立海岸带理事会，针对海岸带这一特殊区域，成立专门的海岸带管理协调委员会。我国可尝试在问题突出的海岸带地区进行地方性试点，开展缓解海岸带冲突的探索。建议在本级政府下设由协调委员会成立的诉求机构，通过调查不同社会代表的利益主体，让受访者对某项海岸带管理政策打分，协调参与者的冲突和矛盾，体现海岸带管理的民主性并实现社区管理，推进建设海岸带管理交流网络，邀请各界专家学者共同研讨海岸带管理进展与研究方向，机构负责将各界声音汇总反馈到上一级政府，政府在制定海岸带管理政策时也可以咨询协调机构，形成一个良性循环的沟通系统。
5 Q; O; _9 p, ]( c. C8 G* T: D四、重视专项规划对海岸带高质量发展的引领
, l1 O; y3 E) T& P. G1 g在自然资源部成立前，陆海分别独立规划，使得至今仍旧存在一些遗留问题。我国正值海岸带专项规划开展之际，2021年7月，自然资源部发布《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》,旨在通过规划合理布局海岸带区域的生产、生活和生态空间，以海岸带土地为主导视角，优化区域内产业配置，促进海岸带区域经济强劲发展，平衡生产空间与生态空间布局，通过海岸带资源本底和控制线坚持生态优先，但缺乏精细化保护生态的措施和力度。建议可以借鉴欧盟以保护海岸带生态系统为目标的管理理念，加强海岸带耕地、滩涂等敏感景观的识别与特征研究，构建陆海统筹的生态圈,根据《国土空间规划用地用海分类指南》建立多规指标转换标准，通过海岸带规划有机整合以往陆海多规指标，构建生态优先的陆海统筹监测指标体系,实现对海岸带土地景观生态的监控，及时矫正人类对海岸带生态系统的干扰。结合规划和区域资源特色，构建陆海一体的生态景观廊道，提升海岸带区域的连通性，形成在规划中科学编制、在实地中有序落实的良性反馈机制，确保让海岸带规划落地，为实现海岸带资源合理开发利用提供理论依据。
x. y" T$ w' o; {& n五、推行公众和利益主体参与管理
" [8 A2 x. N6 @7 b5 F+ O' {$ W! h海岸带政策最终要落地于民受利于民，目前我国一些政策和法律普及力度不够，难以深入人心。通过国外海岸带综合管理的经验来看，公众和利益主体参与程度是影响政策实施效果的关键因素。我国是崇尚以人为本的国家，所以在制定海岸带管理政策时应呼吁海岸居民和产业利益主体充分参与，可以考虑让公众以海岸带管理合伙人的身份参与海岸带保护与开发活动,通过问卷调查、入户走访、举行听证会等方式让公众发声，大到一部海岸带管理法规的制定，小到一项地方性政策的实施，若公众与利益主体反对意见较大且理由充分翔实，应该重新考虑这项政策开展的可能性。地方政府应尽力协调各利益主体的诉求，加强当地社区和非政府组织的协调和参与,建立海岸带的生态补偿机制，使用海岸带资源开发利用过程的经济杠杆来调节利益主体的冲突，可以借鉴欧盟实施海岸带空间功能复合的方式，探索我国海岸带地域多功能利用的组合方式，最终形成多数利益主体满意的规划政策实施方案，有效解决利益主体间诉求不一致的冲突。
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文章来源：《我国海岸带管理冲突及国外经验借鉴》，原刊于《开发研究》2021年第5期0 L* x4 u. M* K. V+ C- ?- P' v
作者：李宇，系中国地质大学（北京）土地科学技术学院硕士；胡业翠，系中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授；郭泽莲，系中国地质大学（北京）土地科学技术学院硕士 |
