南极国际治理面临多重挑战

领土主权问题是南极的核心议题，也是南极的独特之处。历史上，包括英国、澳大利亚、法国、新西兰、智利、阿根廷、挪威在内的七个国家曾对南极提出领土主权声索要求，但国际社会对此并不承认；美国和苏联则声称保留对南极领土主权的声索权。1961年生效的《南极条约》“冻结”了南极领土主权和主权权利的诉求，对既有的主权主张既不承认也不否认，并规定任何一方不得提出新的主权要求或扩大现有的要求。《南极条约》对南极主权问题的处理，极大地降低了南极因领土争端而发生冲突的风险，也使得南极避免被“瓜分殆尽”。作为南极国际治理的宪法性文件，《南极条约》的规定奠定了南极地区的基本法律秩序；并在此基础上形成了指导南极治理的一个区域性法律体系。近年来，随着科技的快速发展和广泛传播，人类探索南极的步伐加快，南极地区出现了更多新现象和新问题，南极治理也呈现出若干新趋势。
2 r  ]; G7 b8 ^: W2 w1 w01南极治理受地缘政治的影响日益加剧全球地缘政治格局的演变已然辐射到南极地区，影响南极国际治理。一方面是乌克兰危机对国际地缘格局的冲击。危机爆发后，美欧进一步靠拢，跨大西洋同盟体系得以巩固；大国关系平衡以及既有的国际安全秩序受到明显冲击。另一方面是中美大国战略竞争持续激化。中美战略竞争全方位展开，美国通过深化其盟伴体系，进一步遏制中国崛起。2022年10月美国发布的《国家安全战略》将中国视为唯一既具有意图又有能力重塑国际秩序的竞争对手，这无疑将加大两国关系中的对抗性。在大国战略竞争加剧、国际权势转移的背景下，国际社会各主要国家对包括南极在内的新疆域的发展更为重视；美西方国家从价值观和地缘政治意图出发，抱团“垄断”南极国际治理的意图与举措更为明显，表现为以美国为首的部分西方国家将中国等南极新兴国家视为南极治理秩序的潜在挑战者，渲染所谓的“中国威胁论”;并以双重标准和“军民两用”的说辞，质疑中国在南极的科考站以及北斗地面站的和平用途等。在2022年召开的第44届南极条约协商会议以及第41届南极海洋生物资源养护委员会会议上，美西方都强行把本不属于南极治理范畴的乌克兰危机纳入会议讨论议程，并写入会议报告中。地缘政治格局左右南极政治局势，国家间关系的亲疏远近也反映到南极国际事务上。总体来看，各国围绕南极国际治理主导权的博弈和争夺进一步加剧。
02南极治理需求不断扩大随着人类在南极地区的活动不断增加，南极治理的内容也日益丰富，表现为多议题、多主体、多价值、多利益之间的交织互动。南极治理议题不断扩展，从领土主权问题、科考科研、资源勘探到环境保护、旅游管理、人员救援、应对气候变化等各个领域。与此同时，南极活动主体也日益多元化。主权国家是南极治理的主体，因为南极的治理决策权掌握在《南极条约》协商国手中。随着科技发展，专业性的国际组织通过提供科学建议以及知识供给，对南极事务的参与日益深入。其中，南极研究科学委员会(SCAR)、南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)、国家南极局局长理事会(COMNAP)作为南极条约协商会议(ATCM)的观察员，在南极治理中提供政策建议、甚至在某些议题上扮演着引领规则制定的重要角色。国际南极旅游组织协会(IAATO)在南极旅游事务上发挥着管理者的作用。此外，科学家群体、企业和个人等非国家行为体对南极事务的参与也日益踊跃，主要集中在南极科研、生物资源研发以及旅游等领域。例如旅游领域，IAATO的成员主要包括涉南极旅游的企业和组织等，其数量已经从1991年成立之初的七家公司扩展为目前的一百逾家。多元主体带来了南极治理需求的多样化，南极呈现给国际社会一个更为丰富多样的地区场景；而新的治理需求不断产生，也表明南极为国际社会提供的价值在上升，科学价值、生态价值、经济价值、战略价值等交织叠加。这也意味着南极治理日益复杂化。
03南极治理议题的联动性增强南极治理的各议题在不同层面之间、南极区域与全球之间的交互影响日益明显。首先是自然关联性。南极地区的环境变化所产生的影响是全球性的；反之，地球上其他地区的活动也会影响南极自然生态。例如，南极地区的海冰融化造成海平面上升，这一结果却是由发生在其他地区的人类活动引发温室气体排放所导致的。正如全球治理知名学者奥兰·扬(Oran Young)所言，地球这个复杂系统中，运行于地球系统某一处的某些力量能够在系统的另一远端触发人们并不希望发生的意外结果。其次是议题关联性。目前，西方国家日益将南极海洋议题、气候变化等议题相关联，以推进其南极治理议程。需要注意的是，气候变化的影响是复杂的，南极地区存在不确定性以及科学数据的相对不足，需要开展更深入、系统的科学研究和监测，并结合人类可持续发展的需求提出南极海洋治理方案。再次是社会关联性。主要表现为国与国之间关系的发展变化塑造着国家在南极地区的互动关系；还表现为南极治理需求的多样化，要求在国家层面以及国际层面进行科研、政治、经济、人文等跨领域的协调与协作。最后是法律关联性。表现为涉海洋、极地的全球性及地区性的国际法发展可能影响南极地区治理规制的演化。例如，《南极海洋生物资源养护公约》与2023年3月完成谈判的“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定”(下文简称“BBNJ协定”)之间在涉及海洋保护区、海洋生物勘探等南极海域相关议题上的管理存在重叠或冲突，未来如何协调与合作备受关注。
04南极治理理念的竞争态势日益加剧各国之间关于南极国际治理主导权的竞争由来已久；在中美战略竞争加剧的当下，南极国际治理的竞争更多体现在价值观与理念层面的博弈，从而展现为各方治理方案的分歧。各行为体基于不同的利益诉求与文化背景，对南极治理的具体理念有不同的诠释。南极条约体系所确定的“和平”“科学自由”“环境保护”等南极主导价值为各缔约方所广泛认可并遵循；但涉及到具体的实践路径时，由于南极条约体系对相关概念的规定含糊其辞，存在一定的解释弹性，导致因诠释不同而产生治理意见和治理方案的分歧。最典型的是关于《南极海洋生物资源养护公约》中“养护”与“合理利用”两者关系的争论。公约第二条规定，“公约的目的是养护南极海洋生物资源，……‘养护’一词包括合理利用”。成员国对此有不同的解读，有的认为“合理利用”应受“养护”的限制，有的则认为“合理利用”与“养护”之间应该互相平衡，由此导致各方在南极海洋渔业管理以及海洋保护区等议题上的治理分歧和争议。这些不同的诠释是由治理价值的优先排序之别所导致的。这种价值认知的不同，实际上反映的是各方的利益诉求差异。各种利益之间如何取舍并平衡，考验着南极国际治理的未来。
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文章来源：节选自《探索共建南极命运共同体：南极国际治理的发展趋势与推进路径》，原刊于《边界与海洋研究》2023年第3期
作者：郑英琴，上海国际问题研究院海洋与极地研究中心副研究员