全国首部海洋牧场地方性法规——《连云港市海洋牧场管理条例》正式施行 - 海洋资源开发法规

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　　2016年12月2日，经江苏省12届人大常委会第27次会议批准，连云港市获得立法权后首个立法项目——《连云港市海洋牧场管理条例》(以下简称《条例》)诞生，并于2017年2月1日正式施行。该《条例》是全国海洋牧场管理领域的第一部地方性法规，该条例的出台，使连云港市海洋牧场管理、海洋产业发展等有法可依，并将对连云港乃至全国海洋牧场建设和管理产生积极影响。

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渔政船满载虾苗驶向大海

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　　连云港市海域属海州湾海域，渔业资源丰富，是全国著名的八大渔场之一，也是江苏省唯一适宜发展增殖型渔业的海域。近年来，海州湾海洋牧场建设产生了巨大的经济、社会和生态效益。随着海洋牧场建设的不断推进，一些矛盾和问题日益显现。为进一步破除困扰海洋牧场开发和保护的“顽疾”，在连云港市人大常委会支持下，该《条例》被确定为港城首法之选。

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　　该《条例》以“生态优先”为原则，将海洋环境保护贯穿于海洋牧场规划、建设、经营和管理等各个环节。该《条例》共分为7章42条，明确规定了连云港市海洋牧场的规划建设、开发经营、生态保护、监督管理、法律责任等，符合连云港市海洋牧场发展的实际需求，充分反映了基层单位、渔业企业及广大沿海渔民等的意见和诉求，体现了立法为民的指导思想。同时，在开发体制、经营管理、生态补偿、综合执法等制度设计方面的创新探索也开创了全国地方立法的先河。

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海上投放人工鱼礁

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《条例》出台意义重大

　　作为全国第一部海洋牧场管理地方性法规，该《条例》的出台意义重大，将对连云港市乃至全国的海洋牧场建设和管理产生积极的影响。

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　　实现海洋牧场管理有法可依。近年来，全国沿海省、市海洋牧场建设力度不断加大，规模持续扩大，但大多没有制定出台有关海洋牧场管理的法规、规章，仅有广东、山东等省对海洋牧场建设中的人工鱼礁管理出台了政府规章和规范性文件。连云港市在全面总结海州湾海洋牧场建设和管理成果的基础上，充分借鉴国内外先进经验，制定该《条例》，率先实现了海洋牧场建设管理的法制化，为依法管理海洋牧场提供法律依据。同时作为一部创制性法规，也在全国产生了积极的引领效应。

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　　推动海洋牧场有序有效开发。目前，连云港市海州湾海洋牧场虽具有一定规模，但因投入不足，人工鱼礁密度仅为每平方公里0.7万空立方米，远低于全国4.5万空立方米的平均水平，影响了海洋牧场建设的实际修复效果。制定《条例》不仅可以提高海洋牧场管理水平，实现海洋牧场有序开发，同时以立法的形式确定投资方式、投资强度和生产经营方式，因地制宜地引入社会资本参与开发，可以有效提升海洋牧场建设的水平和质量，延伸产业链，培育壮大海洋新兴产业和海洋现代服务业，促进海洋经济发展，走出一条政府引导、市场运作、兼顾生态效益和经济效益的有连云港地方特色的路子。

　　促进海洋牧场生态环境保护。通过制定《条例》，明确了各部门的生态保护管理权责，确保各项管理工作推进有力、执行到位;为执法机构加强海洋牧场管理、保护海洋环境提供执法依据，有利于依法打击破坏渔业资源、损害海洋环境的违法行为，切实保护海州湾海洋牧场生态环境。同时，通过立法明确海洋牧场开发者在建设和经营过程中的环保义务，真正实现“在保护中开发，在开发中保护”。

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增殖增殖放流仪式放流仪式

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多方面开创全国立法先河

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　　作为连云港市第一部地方性法规，《条例》在开发体制、经营管理、生态补偿、综合执法等制度设计方面的创新探索开创了全国地方立法的先河。

　　创新投资开发体制。目前，连云港市海洋牧场建设主要依靠国家财政资金投入，存在建设资金来源单一、开发建设主体缺位、发展动力不足等诸多问题。为了充分调动社会资本参与经营性海洋牧场建设的积极性，《条例》在相关章节设置了相应条款，明确各级政府应当建立多元化投入机制，引入社会资本参与海洋牧场投资、建设、开发、经营等环节，并完善相关政策，简化审批登记程序，为社会资本进入海洋牧场提供制度保障。政府职能部门作为管理主体，不再承担建设开发任务，而是回归到制定管理措施、科学制定海洋牧场规划、监管经营行为、维护市场秩序等法定职责上来。多元化投入机制的建立，将推动海洋牧场开发经营领域向社会资本全面开放，有利于连云港市海洋经济的可持续发展和渔民的转产转业。

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　　突出“生态优先”立法理念。海洋牧场的本质属性是海洋生态环境修复工程。营造有利于促进海洋生物多样性和渔业资源逐步恢复的生态环境，是建设海洋牧场的主要目的。为保证在科学开发利用海洋资源的同时，允许投资主体适度从事休闲渔业经营活动，确保开发经营活动不会对海洋生态环境造成破坏，《条例》专门设立了第四章“生态保护”，规定了有关职能部门的环境监管职责和开发经营主体在生态环境保护方面应当履行的义务，明确禁止行为，彰显了《条例》秉持的“生态优先”立法理念。

　　创设生态环境补偿机制。现行的法律、法规对于如何建立海洋生态环境补偿制度没有明确的规定。2016年11月7日全国人大常委会通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》修正案第24条，对“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”进行了原则性规定。《条例》结合连云港市司法机关在环境司法审判实践中引入的补偿性判决机制，明确规定破坏海洋牧场生态环境的违法行为人，不仅需要承担相应行政责任，还应当采取增殖放流等有效措施来修复海洋牧场生态环境，第一时间精细化、创新性地落实了新《海洋环境保护法》的相关规定。

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　　促进海上休闲渔业健康发展。目前，除江苏省外，其他沿海省份基本上都制定出台了海上休闲渔业和渔船管理方面的规章，对海上休闲渔业的市场准入、经营行为、游客安全等进行规范。为突破连云港市海上休闲渔业发展的制度约束，《条例》规定了海洋牧场经营者可以在其牧场区域内从事海上休闲渔业等经营活动。同时，《条例》规定了经营者从事休闲渔业活动应当必备的基本条件，并明确了海洋牧场休闲渔业经营企业在安全生产和消防安全管理方面的责任。

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　　建立综合执法体制。海洋牧场管理涉及市、县(区)两级政府多个职能部门、口岸有关单位及执法机构，职责交叉，分工复杂。在厘清各个部门监管职责的基础上，整合执法资源，建立综合执法体制，可以有效避免职责不清、推诿扯皮的现象，提高行政执法效率和质量。同时，考虑开展海上执法必须配备相应的船舶及特殊装备，明确规定各个部门在执法活动中应当相互支持，保持密切联系，并提供必要的便利和协助。

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人工鱼礁水下摄影

全方位保障《条例》顺利实施

　　为了保障《条例》能够落地生根，切实提高连云港市海洋牧场建设水平，今后连云港将通过以下举措来保障《条例》顺利实施。

　　编制规划。《条例》明确规定“海洋牧场规划由市海洋与渔业行政主管部门编制，报请市人民政府批准后组织实施”。市海洋与渔业局将依托江苏省内外高校院所技术力量，积极开展连云港市海洋环境和资源调查工作，并按照《农业部办公厅关于印发国内渔业捕捞和养殖油价补贴财政政策调整相关实施方案的通知》(农渔发[2015]65号)和农业部渔政管理局下发《关于开展国家级海洋牧场示范区创建和规划编制工作的通知》(农渔资环便[2016]54号)等文件的有关要求，结合《连云港市海洋功能区划(2013年~2020年)》《江苏省海州湾海洋生物资源养护与生态环境修复规划(2016年~ 2020年)》等现有规划，组织编制《连云港市海洋牧场总体规划》《海州湾国家级海洋牧场示范区规划》，实现公益性海洋牧场和经营性海洋牧场、建成的和规划建设的海洋牧场的合理布局，指导海洋牧场建设工作规范有序开展，更好地释放海洋牧场经济价值。

　　完善技术和管理规范。《条例》规定“市海洋与渔业行政主管部门应当制定海洋牧场建设项目的技术规范和实施要求”，组织开展海洋牧场实施方案编制纲要、人工鱼礁制作和投放、人工苗种增殖放流等方面技术规范的制定，科学指导海洋牧场发展。今年将完成现行技术规范的梳理工作，并制定技术规范和编制管理计划。推动海洋牧场管理信息公开制度，建立海洋牧场信息库，在连云港市海洋与渔业局网站和微信平台定期发布海洋牧场的位置、范围、鱼礁类型和经营类型等相关信息，以便公众查询。

　　确定管理体制机制。厘清海洋牧场管理各审批事项里省、市、县三级的审批权限，参照上位法或者上级部门管理规定，针对海洋牧场的特殊性制定相关审批管理流程，简化审批登记程序，为社会资本参与海洋牧场开发经营提供保障。探索海洋牧场管理机制建设，推动成立海洋牧场管委会，总体协调海洋牧场建设管理工作，明确国有投资主体进行财政资金扶持的海洋牧场示范区建设项目，以及涉海工程生态补偿项目中的海洋牧场建设项目等公益性海洋牧场建设项目的建设、经营和日常管护工作。

　　编制实施细则。按照《条例》要求，连云港市海洋与渔业局负责《条例》实施细则的起草工作。组织人员积极开展海洋牧场建设管理工作调研及休闲渔业发展专项调研，梳理海洋牧场建设经验，研究存在问题和未来发展形势，提出切实可行的解决方案，进一步规范海洋牧场开发经营和监督管理行为，委托技术单位编制实施细则草案。重点明确海洋牧场环境保护设施验收管理规定、休闲渔业管理规定等内容。

　　编写释义。提升《条例》的受众面和影响力，对《条例》进行深入系统性解释，详细阐述《条例》的立法背景、立法宗旨和法律条款内容，使公众特别是有意投资建设海洋牧场的自然人、法人或者其他组织，能够更好地了解海洋牧场的重要内涵和相关建设要求，积极参与到海洋牧场开发建设中去，也使政府相关行政人员能够充分领会《条例》的内涵和意义，有效地建立和完善相关政策和机制，加强对海洋牧场的监督管理。

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　　开展系列宣传活动。为更好地推动《条例》实施，推动海洋牧场的普及宣传，有效提高全社会的参与意识，不断为海洋牧场发展营造良好的社会氛围，市海洋与渔业局将围绕将围绕《条例》实施开展培训讲座、新闻报道、广场咨询、热线问答等系列宣传活动，并筹划建设海洋牧场专项网络宣络宣传平台传平台。

来源：中国海洋报

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作者：秦永春

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