非政府组织应对海洋塑料污染行动策略浅析 - 海洋污染治理技术

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非政府组织应对海洋塑料污染行动策略浅析

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原创 赵岩 等 中国国土资源经济

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导 读

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非政府组织参与海洋塑料污染治理多选择一种主导行动策略，从“结构-组织”维度分析涉海非政府组织的行动策略，依照其第一资源依赖对象及自身知识类型，可将涉海非政府组织的行动策略分为以下四种：政治倡导、公众布道、试点孵化和行动深耕。文章选取国际上具有代表性的非政府组织作为四种策略的分析对象，详细阐述涉海非政府组织参与海洋塑料污染全球治理过程中如何运用四种策略及不同策略的融合使用，进而分析总结非政府组织战略选择的逻辑及其行动经验，为中国非政府组织参与海洋塑料污染全球治理提供参考借鉴。

本文引用信息

赵岩,王琪.非政府组织应对海洋塑料污染行动策略浅析[J].中国国土资源经济,2024,37(10):63-72.

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章节目录

CONTENTS

1 问题的提出

2 “结构-组织”视角下的分析框架

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3 非政府组织行动策略选择案例分析

4 非政府组织行动策略选择机制分析

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5 结语

1 问题的提出

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非政府组织凭借其数量众多、机制灵活、组织方便、规避主权壁垒等特点，通过多种渠道，以信息宣传、环境管理、教育和培训、支持社区和民间团体、政策宣传和直接行动等方式向国家和政府间国际组织提供咨询和信息，敦促各国政府乃至国际社会重视一些亟待解决的全球性问题，海洋塑料污染就是其中之一。在海洋塑料污染全球治理方面，非政府组织根据自身特点和外部环境选择不同策略参与其中，具有代表性的涉海非政府组织如荷兰海洋清洁组织、美国海洋保护协会、美国拯救海洋基金会、巴西包容性垃圾回收合作社等。

非政府组织参与海洋塑料污染治理的行动策略选择背后机理为何？不同行动策略下非政府组织参与海洋塑料污染治理有何经验和局限？为回答这两个问题，本文在已有研究基础上，从“结构-组织”视角，利用相关非政府组织官方信息，对在国际海洋塑料污染治理领域表现突出的四个非政府组织组织的相关活动进行归纳汇总，概括非政府组织运行策略的选择逻辑，以期为中国非政府组织参与海洋塑料污染治理提供参考借鉴。

2 “结构-组织”视角下的分析框架

对非政府组织的研究存在多种视角：制度-结构视角、结构论视角、行动论视角、结构-功能视角等。制度-结构视角主要依托法团主义和公民社会理论。法团主义认为，具有中间性质的利益代表系统，“它受到国家的认可，并被授权给予所在领域内的完全代表地位。作为交换，他们在需求表达、领袖选取、组织支持等方面受到国家的相对控制”。公民社会理论中的公民社会指，“存在于国家统治力量之外，由独立的组织构成，并且在个人与国家之间起到协调的作用”。法团主义理论适用于研究自上而下产生的官办组织与政府之间的关系，以公民社会理论为支撑的研究者通常站在社会的立场，这两种理论都以“国家-社会”的二元分割为内在基础，以制度-结构研究视角来解读国家与社会的关系。

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行动论视角将国家与社会组织视为行动者，探讨在先赋型博弈关系中社会组织所采取的应对策略。行动论视角下，社会组织面对不同利益主体、不同情境背景和阶段时调整自身的行动逻辑，采用不同的策略。结构论视角下国家与社会的关系处于动态变化之中，研究社会组织存在两个角度，“国家-社会”关系影响下的社会组织和合作导向下的“政府-民间社会组织”关系，“强国家弱社会”条件下社会组织采取“做加法”行动策略，“小政府大社会”条件下社会组织会突出自身重要性，加强与政府部门合作，合作导向下政府与社会组织因资源依赖建立合作，即政府对社会服务的依赖和社会组织对政府部门经济、政策和合法性的依赖。

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制度-结构研究视角在理论上的先入为主不足以有效解释国家与社会之间复杂多样、灵活多变的互动模式。行动论视角与制度-结构视角都承认国家与社会是一种存在物，却忽视了二者之间的互动对社会组织发展产生的影响。结构论视角可以很好地弥补行动论和制度-结构论的互动不足。“结构-组织”视角用于分析非政府组织的行动策略，既包含了非政府组织与政府部门之间动态互动即策略调整，也可以归纳出非政府组织自身资源对行动策略的选择影响。

新组织理论学派认为，组织通常由战略高层、中间线、运营核心、技术结构、支持结构五个基本分工结构组成，组织学中将行动策略视为情境（context）、内容（content）和过程（process）的组合；社会组织本身的组织资源，可归纳为组织的科学知识（理论、教育培训知识）和本土知识（常识、经验和技艺）。

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“结构-组织”中影响社会组织的结构性资源包括政治资本和社会基础；组织资源包括科学知识、本土知识，在“结构-组织”交叉作用下，非政府组织的行动策略可以归纳为政治倡导策略（内部依赖自身专业知识，外部依赖政治资本）、公众布道策略、试点孵化策略及行动深耕策略（表1）。

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在海洋塑料垃圾治理领域，政治倡导策略是非政府组织依赖自身的政治资源优势和组织的专业科学知识，通过游说、参与听证会、与政治领袖保持联系、参与选民选票等方式履行海洋塑料污染治理使命。公众布道策略是非政府组织利用自身掌握的专业科学知识，与除政府之外的社会力量，包括企业、社区、个人等互动，将技术付诸实践从而服务于组织目标的策略，具体到海洋塑料垃圾治理是非政府组织用社会基础所吸收的大量社会资金，将科学技术与理论运用到海洋塑料治理实践任务中，完成海洋塑料污染治理的技术型工作。试点孵化策略是海洋非政府组织利用自身所具有的本土知识，主要依赖与政府部门的互动，通过官方认可将自身打造成为具有代表性的本土组织并推广成功经验。行动深耕策略是海洋非政府组织依赖社会力量和本土知识，关注组织所在地人员福利，发挥自身联系社会的能力与价值。

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3 非政府组织行动策略选择案例分析

本文将国际海洋塑料污染治理事务中较为活跃的四个非政府组织作为案例对象，分析其行动策略与特点。

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3.1 政治倡导策略：美国海洋保护协会

政治倡导策略是利用政治资源的影响实现组织目标的战略选择，依赖组织社会网络与组织人员的政治资本，与国家的行政人员密切联系，重点关注政策与政治活动。美国海洋保护协会是具有代表性的此类国际非政府组织。

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海洋保护协会(Ocean Conservancy)是美国501（C）（3）非营利组织，成立于1972年，总部设在华盛顿。根据海洋保护协会2022年度报告，该组织2023年上半年收入约4890万美元，其中约4800万美元来源于捐赠，约46万美元收入源于实物捐赠，20余万美元来自租赁等其它收入。根据美国相关法律规定，非政府组织在美国享有免税特权的同时政治活动受限，不能参与美国大选。该组织定位为海洋宣传组织，将公众、科学和政策联系在一起，创新性地提出治理海洋环境问题解决方案，通过捍卫重要立法、加强对政治领导人和立法者的问责、联合社会各界力量清理海滩上的垃圾，实现海洋可持续发展。海洋塑料垃圾治理是该组织的关注点之一。美国海洋保护协会关注自身在海洋政策制定，以及与之有联系的公众在海洋政策制定中所扮演的角色，力图通过自身的努力为参与者提供科学有效的辅助，从而调动公众力量为海洋保护发声，影响美国海洋政策的走向。海洋保护协会应对海洋塑料垃圾所开展的工作包括：国际年度海岸清理项目、应对海洋塑料污染的科学研究、响应“全球幽灵渔具倡议”（The Global Ghost Gear Initiative, GGGI）等。美国海洋保护协会在2000年后组织了来自153个国家的近1200万志愿者收集了超2.2亿磅的海洋垃圾。

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海洋保护协会设有政府关系部，关注政府动向并与政府保持密切联系。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）是美国海洋环境管理的主要政府机构，也是海洋保护协会的主要关注对象。2018年，美国国会同意向国家海洋和大气管理局划拨4亿美元资金用于佛罗里达州飓风灾后重建工作，其中1800万美元用于海洋塑料垃圾清理工作。海洋保护协会政府关系部关注到此动向，认识到NOAA目前拥有资金和资源疏通河道和清理海滩，便与NOAA建立合作关系，海洋保护协会官网中有专门版块介绍美国国家海洋和大气管理局及其工作事迹，以提升公众认知。二者基本合作模式是美国国家海洋和大气管理局负责提供资金与技术支持，海洋保护协会负责宣传和记录。

海洋保护协会积极参与国际海事组织（International Maritime Organization）的活动与工作，与各主权国家、航运公司建立合作关系，致力于北极航运排放、温室气体排放、特定法律法规监管等事务。此外，海洋保护协会还积极参与极地海洋环境保护，积极建立与北极国家和北极理事会的永久参与者合作伙伴关系，努力推动海洋治理条约的制定，建立海洋保护区网络，确保海洋保护协会拥有最全面的科学信息，对北极地区石油钻井及航运等工业活动的涉海环境事宜进行规划、管理、监督。

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海洋保护协会的另一项工作是设计与建立海洋智能规划数据库。随着海洋开发广度和深度的拓展，海洋所承受的压力随着人类对海洋需求的增大而增加，了解不同的海洋用途及不同用途之间的相互作用极为必要。传统的海洋管理系统缺乏整体管理思维，具有片面化和分散性，缺乏系统性；多数法律和机构都是为了解决特定海洋问题而设立的，不同机构相互独立，缺乏协调性，海洋保护协会意识到机构间协调与规划方面的不足，致力于设计一套海洋智能规划，从而实现跨部门、跨行业、社区协作、共享数据、政策协同。其建立的美国大西洋东北及中部海域智能规划数据库初具成效，可以整合美国海洋警卫队收集的船舶数据，有效协助海上交通，协助研究渔业商业捕鱼范围，帮助渔港的再利用，结合公众科学研究者的数据保护海洋生物，共享天气数据帮助海员航行。目前海洋保护协会仍在致力于针对不同地区量身定制以科学为基础、数据驱动、各界利益相关者共同参与的新区域海洋智能规划。

综合美国海洋保护协会的主要工作，可以将其运营策略与手段概括为：团结公众发声、构建政社关系网、向国会提交建议、公众宣传与号召、积极参与国际政府组织活动与工作、整合各界资源建立数据共享平台。与其他国际组织不同的是，美国海洋保护协会的工作更多的是团结和利用政府机构、部门和组织的力量，关注海洋不同领域的相关政策动向与发展，通过特有的组织关系和力量建立与政府和社会各界力量的网络，形成独特优势，服务于组织的愿景和使命。海洋保护协会特有的人际优势可以在其主要领导人员的简历中得以体现（表2）。

公开资料显示，海洋保护协会领导层和董事会的14位成员中，有5位的专业涉及政策与法律类，或拥有政府工作经验及与政府间国际组织合作的经验，尤其是海洋保护协会的首席执行官和战略总裁，在任者的专业背景和工作经验都与政府和政策法律高度联系。人员的特点和优势决定了海洋保护协会拥有较好的与政府部门的联系网络，同时也极大地影响了海洋保护协会的主要工作策略，就是与政府保持密切联系、关注政策走向、重视社会关系网建设的政治倡导策略。

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3.2 公众布道策略：拯救海洋基金会

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拯救海洋基金会（Sea Save Foundation, SSF）成立于2003年，总部位于美国加利福尼亚州洛杉矶县马里布。其性质为美国501（C）（3）非营利组织，其组织透明度和合法性获得官方机构认可。SSF公开资料显示，该基金会定位为小型草根组织，完全依靠社会捐赠运营。该基金会致力于提高人们对海洋生态系统之美和对海洋重要性的认识来保护海洋，致力于为保护海洋贡献解决方案，推动公共政策实施及加强宣传。

在结构上，SSF的主要互动对象是公众，借助公众的力量向社会宣传与发声，并通过参与国际重要会议影响会议提案形成，主要措施包括：召集选民联系当地代表，暂停或者否决对海洋塑料污染有影响的法案，例如在加利福尼亚州暂停使用塑料吸管的提案。借助媒体力量动员公众是SSF的方法之一，如组织发起“捡起垃圾”（Get Trashy）活动，该活动是一个虚拟的网上呼吁活动，鼓励参与者在所属地捡起垃圾并用相机记录下来，将照片发到SSF网站，并在个人社交媒体上用#sea save##get trashy#标签发布个人状态，从而加大影响力和传播力。SSF的另一项倡议是向社会公众征集潜水影像和照片以记录海洋塑料污染，见证海洋塑料对环境的危害；创建论坛并上传影像，为从事海洋塑料垃圾治理工作的老师、学生、科研人员提供影像补充和支持。此外，SSF还组织编写了内部刊物《海洋一周回顾》，每周整理回顾涉海新闻故事，利用知识传播提升人们对海洋的认识。

从组织内部来看，拯救海洋基金会是一个以科学为基础的非营利海洋保护组织，利用教育、影像和行动呼吁群众的力量，在区域、国家和国际层面展开海洋保护行动。该基金会创始人Georgienne Bradley是一位科学家、水下摄影家、作家和制片人，三十多年来致力于提升人类对海洋环境保护的认识，发表过数百篇有关海洋的论文和书籍文章，拥有专业的海洋环境保护知识。SSF的其他董事会成员也都拥有相关专业知识，Shelby Hockenberry博士的专业是公共政策，在国际、国家和州层面的战略规划，以及环境政策、环境监察、经济学、组织战略领域拥有丰富的经验；Lawrence Stock MD是一名医生，是羚羊谷急救医疗协会合伙人，拥有25年的人权和救灾工作经验；此外，该基金会理事会成员还有软件工程师、数据分析师、生态学专业教授、专业水下摄影师等，不同领域的专业人员为该基金会保护海洋环境与生态提供了专业指导和支持。

拯救海洋基金会利用公众布道策略，发起网上捡拾垃圾活动和征集海底塑料垃圾影像活动，可以唤起公众的海洋环保意识，传播范围广、效率高，在国际非政府组织中，是应对海洋塑料垃圾治理的门槛较低的策略选择。

3.3 试点孵化策略：海洋清洁组织

荷兰海洋清洁组织（The Ocean Cleanup）成立于2013年，总部位于荷兰鹿特丹，该组织的运营依赖个人、企业、政府和机构捐赠。该组织自身定位为非营利组织，其运营模式是与大型企业、政府部门、非政府组织合作，利用慈善、商业和政府捐款与赞助运行该项目，进行海洋塑料垃圾的收集、运输、分类、回收、生产加工等工作，从而实现因无海洋垃圾清理而最终走向组织破产的终极目标。荷兰海洋清洁组织所发起的海洋塑料垃圾清理计划，意在关注海洋塑料垃圾产生之后的漂流和在海面聚集的治理，主要目标是计划在2040年之前打捞起90%的海洋漂浮塑料，同时阻止河流中的塑料垃圾流入海洋，从而阻断海洋漂浮塑料分解成危害更大的微塑料。荷兰海洋清洁组织通过利用传感器、平台和船只组成海洋垃圾收集系统，在海上以比海浪水流更慢的速度前进，从而清理海面上漂浮的塑料垃圾。荷兰海洋清洁组织是海洋塑料垃圾治理实干派的代表，它以机械工程技术为基础，研发用于海洋与河流垃圾清理的工程机械，并直接投入使用，回收效果明显，有关数据表明，该组织研发的机械每天可收集65立方米海面漂浮塑料垃圾。

在战略选择上，海洋清洁组织的运行较好地体现了试点孵化策略的运营模式。就组织自身而言，人员结构可以体现组织的运营战略选择，海洋清洁组织由120名工程师、研究人员、科学家、计算建模师和助理人员组成，其核心人员中多为技术型人才、创始人和首席执行官Boyan Slat在18岁时创立海洋清洁组织，是其灵魂人物，是有史以来联合国环境规划署“地球卫士奖”最年轻的获得者，在19岁时提出“巨型漏斗”的概念发明并在2014年投入实践，他的理念与发明支撑着该组织的运行与实施。此外，该组织的总经理Jacob Fonteijne拥有化学工程与工商管理专业背景，在工程、业务开发与法务管理等方面拥有三十多年工作经验；技术与运营总监Ionneke Holierhoek拥有工程测量学与数学技术的学科背景，在海洋工程与工业领域有二十余年的工作经验；海洋总监Henk Van Dalen拥有气象学与海洋学理的专业背景，在海洋工程领域也拥有十二年的工作经验。该组织的监理事会人员也都是来自相关领域的专业人才，核心人员的专业性保障了组织运行的技术协同与理念协同，从而保证组织运营效率，确保组织运行与目标愿景不背道而驰。

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拥有专业技术团队的同时，荷兰海洋清洁组织的海洋漂浮垃圾清理工程设计具有代表性，体现了试点孵化策略。该组织在2012年由创始人提出了收集海上漂浮垃圾“巨型漏斗”的设想，并在2012—2016年完成了工程设计、海洋学及垃圾回收等方面的可行性调研，2014年成功地从全世界160多个国家募集资金220万美元，2015年完成30艘船参与的全球科学考察并绘制了太平洋垃圾漂浮带地图，2016年开始进行河流调查研究，在北太平洋地区对垃圾回收装置进行测试，最终于2017年生产建造了海洋清洁组织的1号拦截器并在荷兰南部海域进行部署和测试，荷兰海域的试点工作完成后，该拦截器于2018年上半年在印度尼西亚海域进行进一步调试，2019年在雅加达海域进行部署工作。在1号拦截器的设计经验和运行的基础之上，海洋清洁组织设计师于2018年开始研发2号拦截器。在前期工作基础上，2018年9月，海洋清洁组织在太平洋北部部署了001号海洋清理系统，该系统所使用技术已接近成熟，为未来的技术设计奠定了基础。在001号技术改进完善的基础上，2019年海洋清洁组织又推出了001B清理系统，并成功打捞第一批海上漂浮塑料。在001号系统成功经验的基础上，海洋清洁组织又推出了目前正在运行的002号系统，将在未来继续推出003号系统，并计划将该组织的经验、知识和网络推广用于全球1000条污染最严重河流的漂浮垃圾拦截。

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3.4 行动深耕策略：包容性废弃物回收合作社

包容性废弃物回收合作社（Inclusive Waste Recycling Consortium，iWrc）总部位于巴西圣保罗，该平台主要与美国国际社会责任非政府组织（Social Accountability International）合作并接受其资金资助，自身运营及垃圾回收后的材料销售盈利也是其收入的一部分。iWrc是一个数字化平台，用于购买和销售回收材料，实现了以人为本的循环经济，将需要回收材料的类型与具有社会责任感的垃圾收集合作社联系起来，并在此过程中改善垃圾收集者的健康、安全和财务状况。iWrc活动范围主要集中于巴西和印度的社区，并与不同企业展开合作，是致力于改善社区垃圾回收者的工作条件和经济条件的数字化协作平台组织。iWrc的工作分为三部分，首先是以人为本，致力于改善垃圾回收工作者的工作环境、薪资报酬、健康和安全水平，为此，该组织与企业合作，帮助企业成为负责任的生产者，提高垃圾回收者收入；以SA8000为标准，改善废弃物回收人员工作环境，对回收者进行培训，降低回收工作事故率。其次，回收联盟以改善地球生态为目标，致力于减少资源浪费，为应对塑料污染，该合作社针对塑料垃圾进行回收再利用，建立了塑料回收供应链，既为垃圾回收者提供了盈利，又缓解了环境中的塑料垃圾压力，改善了社区环境。第三，该合作社评估社区需要，建立社区资源容纳公平教育市场，努力做到废物循环利用，生产废物再生能源，既获得盈利又缓解资源压力。

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iWrc的运营选择是行动深耕策略，从结构视角看，该组织的主要互动对象是特定社区的垃圾回收人员这一特定公众群体，该组织强调以人为本，组织运营的资金和盈利收入主要投入到垃圾回收人员的培训和工作环境改善。通过培训，唤醒垃圾回收者对自身的关注意识，培训回收者的自我保护技能和电子产品回收技能；组织回收者与当地企业进行合作，对当地企业的工作环境进行监管。与废弃物回收者的互动合作能够有效实现组织目标，直接作用于目标对象并培训合格的废弃物回收者，进而利用这一群体继续培训和扩大组织，从而更好地服务社区环境，为更多回收者带来利益。

iWrc在巴西和印度运行过程中也利用了社区所在地的当地知识，例如该组织成立之初就是立足于巴西圣保罗地区，结合圣保罗的环境现状致力于建立消费者、废弃物回收者、企业和品牌方之间的良性自我维持生态经济系统，从而实现圣保罗地区的垃圾回收者人权保护、建立废弃物公平教育市场体系、不同群体之间的合作网络，实现资源的循环利用。该组织会根据巴西当地政策制定合理的垃圾回收工作时间；结合圣保罗地区废弃物回收者缺乏回收安全意识和卫生意识制定特定的培训课程，唤醒该群体的自我保护和尊重意识。根据该组织的调查发现，圣保罗地区的回收者存在劳动时间过长、缺乏卫生意识在回收现场进食、饮用不明塑料瓶内的液体等现象，因此必须针对这些安全隐患对该地区废弃物回收者进行培训。iWrc践行行动深耕策略，工作人员在圣保罗地区的垃圾回收站内开展各种培训活动，与回收人员密切联系并根据回收人员遇到的不同问题提供支持。

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4 非政府组织行动策略选择机制分析

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全球海洋治理路径一般分为全球主义路径和区域主义路径，二者的合作关系体现在区域组织与全球核心机构的规范和原则相互联系，在相通问题上相互借鉴。总体看，海洋塑料污染治理逐步由区域引领走向全球治理，非政府组织参与海洋塑料污染全球治理是区域路径与全球路径结合的良好印证，上述四个参与海洋塑料垃圾治理的非政府组织案例能够在一定程度上反映非政府组织结合自身特点而确定的战略选择。通过对比可见，政治倡导、公众布道、试点孵化、行动深耕四种策略在运营门槛、收效、成本及传播影响力方面各有优（表3）。

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上述四个涉海非政府组织所采取的主导策略，均为选择立足于自身第一资源互动对象和自身组织特点。纵观这四种类型的非政府组织，其组织运行充实且高效，体现出以下四个特点。

4.1 努力构建广阔社会网络

上述四个组织所代表的涉海非政府组织的活动均具有国际性、非营利性、环保性及普惠性，主要目标都是努力构建广阔的社会网络。非政府组织的主要互动群体和自身特色决定了组织主导战略的选择，同时组织仍然会努力与其他群体如公众、社区、企业、科研机构、政府部门合作，尤其是不同的企业，企业的水平和经济实力能够决定它给予非政府组织的资金与技术等支持，因此非政府组织努力与这些部门保持友好关系，努力构建广阔的合作网络。合作网络的充实度与覆盖范围甚至与非政府组织的成熟度具有正向相关关系，这一点在后续研究中仍需验证。

非政府组织的策略选择具备包容性，采取某一主营策略的同时，其他策略作为组织的辅助策略仍可发挥作用。以荷兰海洋清洁组织为例，该组织致力于海洋塑料治理工作取得所属主权国家政府部门的鼎力支持，与政府部门保持较好的信任关系。其主要策略为试点孵化的非政府组织同时也要与公众和企业互动。海洋清洁组织在某一特定海域或者河流进行设备试运行时，要结合当地河流自然条件和社会条件，不可避免地要与当地公众及相关企业、政府部门互动，此过程便符合行动深耕策略的运营模式。不同涉海非政府组织运营环境多样、涉及工作任务复杂、所牵扯社会网络丰富，因此会变换组织运营策略，主营策略之外以一种或多种其余运营策略辅之。

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不同组织之间的合作可以有效发挥每个组织的能动性，从而达到事半功倍的效果。例如，海洋塑料垃圾回收的另一支力量是没有正式组织的民间拾荒者，这个群体通过捡拾垃圾中具有较高经济价值的废弃物进行售卖获取利润，由于这个群体并没有被官方承认为塑料垃圾治理与收集的正式力量，没有得到认同与正式组织的接纳，因此也没有社会保障和官方收入。然而，民间拾荒者是塑料垃圾回收利用的重要群体，他们的贡献也应当得到承认和认可。针对这一群体，一些非政府组织如国际社会责任组织（Social Accountability International, SAI），作为致力于保障人民工作中的权利的美国501（C）（3）非政府组织，旨在保障全球工作者的权益，并在创新性政策制定与项目上寻求世界范围内不同部门之间的合作。SAI与巴西iWrc合作，致力于改善拾荒者的健康、福利和社会稳定性水平，减少垃圾数量，保护人类地球家园。iWrc为了保护哥伦比亚和越南的拾荒者权益，与哥伦比亚的CEMPRE（商业承诺回收计划）和越南的环境与社区研究中心（CECR）合作，这两个组织都是女性领导组织并且与民间垃圾拾荒者保持着密切联系，共同的关注群体使得这些组织尝试建立起一个合作网络，从而实现组织的自身愿景与使命。

4.2 组织自身结构主导组织战略选择

从案例中四个不同国家的非政府组织的核心人员档案简历分析中可以发现，组织发起人、理事会核心人员的专业背景对组织的主营策略选择和组织特色创新点具有主导作用。四个案例中，非政府组织的人员构成各具特色，荷兰海洋清洁组织的创始人是技术流科研人员，其组织核心人员也多数有工程学、气象学等专业背景，因此支撑该组织主营业务投入到科技创新与研发，选择试点孵化策略，推广使用海洋垃圾清洁装置；美国海洋保护协会核心人员多具有法律专业背景，且数位工作人员拥有政府相关部门工作经验，这为该组织的政治倡导策略奠定了基础；拯救海洋基金会的组织活动与其他三个组织相比较为丰富多彩且轻松愉悦，多数活动与倡导工作借助互联网自媒体及影音影像，这与创始人的科学家、水下摄影家、作家和制片人的身份背景联系密切，且其核心人员也根据组织需要由作家、摄影师、导演、医生等职业背景人员构成；巴西包容性废弃物回收合作社致力于改善社区垃圾回收者的工作和经济条件，合作社的性质决定了该组织要调动社区公众的力量，因此合作社对垃圾回收者进行培训，并雇佣成熟的回收者再次投入到组织工作与培训工作中，实践合作社的行动深耕策略。

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由此可见，在海洋塑料垃圾治理工作中，非政府组织的主营策略选择与组织自身结构相互影响，自身结构会主导主营策略选择，在确定好战略路线后又会根据战略需要继续吸引同类相关人员，壮大组织队伍投入到相关工作，服务于组织目标的实现。

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4.3 与政府互动必要且是组织策略制定的首要条件

非政府组织虽然在性质上独立于政府组织，但在运行中不难发现，涉海非政府组织参与海洋塑料污染治理，其工作内容，包括公众宣传、影响选民投票、组织成立等都离不开与政府部门的互动。第一资源的互动对象主要为政府部门，其主营策略为公众宣传和试点孵化策略，第一资源互动对象为公众则是另外两种策略选择，在实际运行中，非政府组织与政府部门联系密切，体现在以下几个方面：

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一是非政府组织参与海洋塑料污染治理国际谈判等国际事务。这些组织通过申请观察员身份参与国际谈判等国际事务，拥有一定发声渠道但不具备表决权，国际事务依然是主权国家在扮演主要角色，因此非政府组织与其所属国政府部门联系密切。例如海洋清洁组织是在荷兰成立，遵循荷兰的相关法律制度，荷兰政府对该组织持支持态度，荷兰政府有义务保证该组织的行动受到公正待遇，同时不违背国际法，不对其他国家的环境造成危害。作为非政府组织，海洋清洁组织的行动并没有直接适用的法律条例，也没有适用的荷兰法律加以约束，因此为了确保海洋清洁组织活动符合关于海上安全、海洋环境保护和公海其他合法使用的一般国际法，荷兰政府于2018年6月8日与海洋清理组织签订了专门协议，该协议“通过类比”借鉴了《联合国海洋法公约》第十三部分关于海洋科学研究的规定。由此可见，海洋清洁组织的成立与运行，一定程度上与成立所属国的支持分不开，非政府组织的技术深耕策略与良好的政治资源相得益彰，为其活动的顺利实施打下基础。

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二是非政府组织的成立来自政府部门的授权。虽然非政府组织是独立于政府部门的，不同国家的非政府组织成立门槛和程序不同，即使主营策略不同，但是经过政府部门批准成立的非政府组织在一定程度上与政府部门保持友好关系。此外，非政府组织普遍倾向于团结政府部门的力量并展开合作，从而在不违背组织初衷的前提下更好地实现目标。

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三是一些非政府组织的海洋塑料垃圾治理工作接受政府部门资金支持。接受政府部门的资金对于国外组织来说并不陌生，有些可以视为政府购买公共服务，有些则是单纯的政府部门捐赠行为。

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4.4合作与联盟是组织多种战略之外的补充

全球海洋塑料垃圾治理除了非政府组织独自或者合作发挥作用之外，还包括一些跨部门联盟，如全球幽灵渔具倡议（GGGI）；联合行动计划，如海洋环境全球行动计划（GPA）；主权国家建立的合作伙伴关系，如海洋垃圾全球伙伴关系（GPML）等。这些不同形式跨部门之间的联盟或者计划通过年度国际海岸清洁活动、举行研讨会、监测海洋垃圾数量及组成与分布、对海洋垃圾状况进行评估、编写技术报告与指南等方式为海洋塑料垃圾治理贡献一份力量。

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非政府组织参与海洋塑料垃圾治理的有效方式是加入合作联盟，联盟的参与主体多样，包括政府、企业、科学研究人员、国际非政府组织、国际政府间组织等。例如治理某一区域海洋塑料垃圾的地方性联盟，地方性海洋塑料垃圾论坛是海洋塑料垃圾治理的一支重要力量。2012年美国海洋保护协会发起海洋无废联盟（Trash Free Sea Alliance，TFSA），集结工业企业、学者、有话语权的政界人士为实现无废海洋这一共同目标，在垃圾产生源头方面做出努力，从而减少塑料垃圾流入河流和海洋。TFSA是最早发起通过创新务实解决方案应对海洋塑料垃圾污染的论坛之一，参与企业与志愿人员共同投入数百万美元，在研究、政策建议和倡议合作等方面，研究海洋塑料垃圾污染较为严重的地区的废物收集与回收，同时参与者还承诺精简产品包装等，从而在源头上减少多达50万吨的塑料使用量。

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5 结语

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非政府组织在海洋塑料垃圾治理领域发挥自身特有的功能，具有灵活性、独立性、自主性等特点。在战略选择上，非政府组织并非只为参与海洋塑料垃圾治理进行自身定位和战略制定，战略选择与海洋塑料垃圾治理目标是相互完善的关系，非政府组织成立之初就有自身定位和基本路线选择，即根据自身特色量力而行参与海洋塑料垃圾治理，同时又在海洋塑料垃圾治理过程中不断完善组织自身战略选择与制定。

综合分析四种非政府组织的运营策略，四种策略选择并不互斥，组织的战略选择可以是多样性的，多数组织的运营模式以一种策略为主，辅之以其他策略，从而保证组织的运行效率。在案例选择方面，发达国家非政府组织的实践经验可为中国非政府组织参与海洋塑料垃圾治理提供技术、政策倡议、公众教育培训、直接行动方面的启示。同时，成熟的非政府组织在海洋塑料垃圾治理过程中的角色扮演离不开强大的合作网络，强大的社会网络是非政府组织的一个优势，其社会网络建立更具有多样性和自由性，合作是非政府组织参与海洋塑料垃圾治理的关键词之一。

然而，非政府组织在参与海洋塑料垃圾治理过程中也暴露一些固有的弊端，例如一些非政府组织缺少专业法律咨询团队或相对薄弱；参与海洋塑料垃圾治理应达到以点带面的效果，但是辐射影响相对较小，参与的联盟或合作计划数量有限，应进一步拓展不同组织与领域之间在海洋塑料垃圾治理中的合作与联盟；在全球层面缺少对海洋塑料垃圾治理领域非政府组织的规范与协调，因此合作效率有限，且缺乏必要法律体系约束。

综上所述，非政府组织是全球海洋塑料垃圾治理的重要力量，充满可能性与生命力，同时非政府组织参与全球海洋塑料垃圾治理任重而道远，需要进一步弥补运行政策环境与自身先天缺陷的不足，从而使非政府组织成为全球海洋塑料污染治理的有力参与者。

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作者信息

通讯作者：王琪（1964—），女，山东省高密市人，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博士生导师，环境规划与管理专业博士，主要研究方向海洋公共管理学、海洋政治。

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第一作者简介：赵岩（1992－），女，山东省平邑市人，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士研究生，主要研究方向海洋全球治理、海洋塑料污染治理、非政府组织与国际条约制定。

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