从区域立法到国际合作，欧盟海洋塑料垃圾污染防治，多管齐下！ - 海洋污染防治法律

關錕嶺 · 发表于海洋科普 2024-8-27 05:45:16

海洋塑料污染现已成为威胁海洋环境的主要问题之一。虽然海洋中塑料垃圾的具体情况尚未可知，但已有研究表明，从南极到北极，从海面到深海海底，塑料垃圾广泛地存在于海洋的各个角落，海洋中塑料垃圾的累积对海洋环境、公众健康和社会经济有着广泛的不利影响，为解决这一重要的环境问题，国际社会已经着手制定各项规则以应对日益严重的海洋塑料污染。在区域层面，作为全球重要的经济和政治组织，欧盟自成立以来就一直将环境保护视为区域内的重要优先事项。在海洋塑料污染的防治中，欧盟已经形成了一套从区域立法到国际合作、从法律约束到改善公众认知的多管齐下、能产生共生效应的全面治理框架。

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防止和减少陆源塑料垃圾污染

防止来自陆地和海上的塑料垃圾进入海洋是欧盟治理海洋塑料污染的政策基石，尤其是对陆源塑料污染的防治，欧盟区域内的限塑政策甚至领先于全球层面的规则出台。2004年，欧盟最先制定了《关于包装和包装废弃物的第2004/12/EC号指令》，该指令制定了塑料包装废弃物的具体回收目标，要求到2008年底55%至80%的包装应该得到回收，其中塑料包装废弃物的重量在所有包装废弃物的重量中占比应不超过22.5%。2015年，欧盟再次修订了区域内的包装和包装废弃物指令，代之以第2015/720号指令要求各成员国采取例如国家制定减量目标或销售禁令等的措施，实现轻质塑料袋的“持续减量”，确保到2019年每人每年消费的塑料袋不超过90个，到2025年不超过40个，且与2010年相比，到2019年塑料袋的消费量应减少50%，到2025年减少80%。在应对产生的固体塑料废物方面，2018年，欧盟开始修订区域内的废物立法，希望通过对塑料废物进行合理回收利用来减少进入到海洋中的塑料垃圾。修订后的《欧盟废物框架指令》要求各成员国查明陆地和海洋环境中的塑料废物来源，并制定一系列国家行动计划减少未来塑料废物的产生，并对已有的塑料废物进行清理、重新收集。对今后产生的塑料废物欧盟还将执行有效的家庭垃圾分类计划和废物登记制度，并通过预防、再利用和循环利用废弃塑料的方式取代传统的垃圾填埋和焚烧行为，达到逐步提高塑料废物再次回收利用率的效果。2018年，欧盟公布了《循环经济中的塑料战略》，开始采用塑料生命周期的系统方法，将塑料材料的设计、使用、回收和再利用整合在一起，目标是到2030年欧盟市场上的所有塑料包装都可重复使用或可回收利用，使一次性塑料的消费量减少，微塑料受到更多的限制。作为该战略的一部分，2019年，欧盟又通过了一项《关于减少某些塑料制品对环境影响的第2019/904号指令》，主要针对欧洲海滩和海洋上最常发现的十大一次性塑料产品以及含塑料的渔具，原因是：在成员国海滩上统计的海洋垃圾总量中，一次性的塑料产品约占50%，废弃渔具占另外的27%。该指令要求各成员国应采取扩大销售者责任、禁止某些一次性塑料产品的销售、对部分一次性塑料制品设置环保标签、制定回收目标和加强宣传与教育等多种手段的组合，持续性地减少对某些一次性塑料制品的消费。2020年，在欧盟发布的循环经济行动计划2.0文件中，提出还将优先在包装、汽车和建筑材料中设置对塑料使用的减量目标和回收计划。

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防止和减少海上塑料垃圾污染

导致海洋塑料垃圾直接排入海洋的海上活动包括捕鱼、水产养殖、航运、海洋倾倒和其他海上活动。为防治塑料污染的海上来源，早在2008年，欧盟就出台了《海洋战略框架指令》，该指令是欧盟区域内第一个明确解决海洋垃圾问题的法律文件。它要求到2020年欧盟地区的海洋垃圾要达到“良好的环境状态”，即“海洋垃圾的特性和数量不能对沿海或更远的海洋环境造成危害”。根据该指令，欧盟委员会另外通过了一个关于评估现有海洋垃圾和塑料垃圾相关措施、监测和报告实施状况的决定，并成立了一个海洋垃圾技术小组，专门负责制定海洋垃圾和微型垃圾的基线数量与阀值，更重要的是该小组还负责就海洋垃圾的危害、海洋垃圾的来源和促进统一的监测方式向成员国提供有效指导和建议。此后，欧盟又先后颁布了第2009/43、第2009/1224、第2019/904号指令和《港口接受设施指令》等一系列的政策文件。前两个指令要求在成员国注册的捕鱼船队对船舶产生的塑料废物进行处理，规定船上应配备找回丢失渔具的相应设备，一旦渔具出现丢失应尽早找回，如果不能找回则应通知成员国政府，以此防止丢失的渔具造成塑料污染。欧盟第2019/904号指令则进一步规范了废弃渔具的处理，该指令扩大了含有塑料的渔具和水产养殖中渔具的生产者责任，要求由渔具的生产者负责承担废弃渔具的收集、运输和处理费用，以确保废弃塑料渔具能充分纳入废物回收系统。与《港口接受设施指令》中的有关规定相互配合，该指令还为成员国建立了具有法律约束力的定量收集目标，要求成员国自我设定最低的国家年度渔具回收率以及监测国家投放进市场的塑料渔具走向。目前欧盟也正在研究制定渔具循环使用的统一标准，以实现渔具的再回收利用，从而延长渔具的生命周期。2019年，欧盟制定的《港口接受设施指令》还在更大范围内限制了海上塑料垃圾的产生，该指令涵盖了渔业和旅游业在内的可能由船舶产生的所有塑料废弃物，尤其重视来自航运业的塑料垃圾。该指令提出了对含有塑料的渔具和水产养殖渔具的生产者实行生产者责任延伸制度的规定，还通过对船舶运送的《防污公约》附件5中规定的废物垃圾提供经济激励的方式，刺激船舶将废弃的塑料渔具和被动捕捞的其他塑料垃圾，都尽可能地运送到岸上适当的港口，接受设施进行合适的处理。

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改善公众环保意识、促进海洋科学研究

提高公众认知是海洋塑料垃圾污染防治中的重要环节，公众环保意识的改善能直接改变公众行为，并从源头上减少塑料垃圾出现。欧盟通过多次开展主题活动的方式，使公众明白消费选择在对抗塑料污染和海洋垃圾中的重要作用，以引导消费者选择更加耐用和可回收的塑料制品。在国际层面，欧盟委员会还与环境规划署合作发起了全球范围内的水族馆联盟与清洁海滩运动，前者提倡参与其中的水族馆在其馆内消除对一次性塑料制品的使用，并向更广泛的领域进行最佳实践的推广，后者则是通过参与清洁工作本身，使公众意识到海洋塑料污染的严重性。更重要的是，欧盟不仅资助参与改善公众环保意识的项目，还十分注重在所有反塑料垃圾的公益活动中媒体的宣传力量，从而扩大信息的接收群体。在修改完善立法政策之外，欧盟也十分重视海洋科学的研究，坚持认为科学的监测报告和创新技术是解决海洋塑料污染的关键环节。2016年，欧盟调查了区域内所有海域海上塑料和微塑料垃圾的来源和处置现状，为后面欧盟修改立法和设立科学研究项目提供了重要的科学参考。2020年，欧盟启动了有史以来最大的研究和创新计划，即Horizon 2020项目，该项目中有7个子项目分别致力于监测海洋环境中的各个方面并提供管理建议，之后设立的Claim项目又负责为清洁海洋的5项创新技术提供资金支持和调查市场反应，推动科学技术方案在现实生活中的应用。另外，欧盟委员会还推动成立了LIFE计划，从更加广泛的领域推动了区域内海洋塑料污染的治理，受LIFE计划资助的LIFE DEBAG致力于减少塑料袋对海洋环境的损害，LIFELEMA项目则意在推动成员国政府对海洋塑料污染的治理进程，LIFE SouPless项目将负责监测欧盟区域内河流里的塑料污染现状，同时资助新的技术手段来解决河流中的塑料垃圾，减少塑料垃圾排放入海的可能。在中国，为防止更多的塑料排放到海洋，确保塑料垃圾不会继续被遗弃在自然界的某些地区并被带到海洋里去。中国合成树脂协会标准化技术委员会联合北京臻徽环保材料科技有限公司，正在制定《废弃塑料回收再生的可追溯性要求第2部分:海洋塑料》(计划编号CSRA2022003)团体标准。这是中国首个制定的海洋塑料可追溯性团体标准。该标准规定了海洋塑料的定义、分类以及回收再生过程中原材料管理、生产管理、销售与标识的要求。适用的范围为海洋塑料从收集、打包、分拣到再生颗粒/片材/制品的全流程追溯，不适用于工厂采购海洋再生颗粒用来生产制品的生产环节。（推荐阅读：中国首个消费后再生塑料、海洋塑料可追溯性评价标准，全面展开编制）近日，塑料循环利用行业上百家上下游企业，共同召开了《消费后循环（PCR）再利用聚酯（PET）中间苯二甲酸含量的测定（气相色谱法）》、《消费后循环（PCR）再利用聚酯（PET）中间苯二甲酸含量的测定（核磁共振法）》、《消费后再生塑料（PCR）的可追溯性评价要求》、《海洋塑料回收再生可追溯性评价要求》、《绿色智能废塑料打包站建设要求》，5个标准草案线上工作会议，讨论标准编制中遇到的问题。（推荐阅读：100+企业，共同制定再生塑料5个基础标准）

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推进海洋塑料污染治理的区域、国际合作

排放入海的塑料垃圾在洋流与风力的作用下，将塑料垃圾带到了全球的任何区域，意味着海洋塑料垃圾污染的治理绝不是任何国家或任意区域的努力便可化解的问题。欧盟一直将推动本区域内和全球范围内的海洋塑料垃圾污染合作视为其组织内部环境保护的重要内容。欧盟不仅积极参与了周围4个海域（地中海、东北大西洋、波罗的海和黑海）的海洋垃圾管理计划的制定、实施与协调，还为周围海域的海洋垃圾监测、预防和清理研究项目提供了重要的资金来源。欧盟在预防和减少塑料垃圾对海洋环境损害的国际规则制定上也有着重要贡献。2016年，欧盟率先在出台的《国际海洋治理议程》中将海洋塑料垃圾的治理作为全球海洋治理的50项行动之一，提倡从源头上解决海洋垃圾的污染问题。在践行《国际海洋治理议程》的过程中，欧盟对塑料污染最严重的东南亚区域的废物管理提供了有针对性支持，也在其加入的区域渔业组织中采取措施，防止和减少与捕捞有关的海洋垃圾污染。同时，欧盟也积极支持七国集团和二十国集团在海洋塑料污染治理上达成的有效承诺，积极参与联合国环境大会、环境规划署有关海洋塑料和微塑料污染治理国际会议的召开、决议落实。目前欧盟还在积极的与粮农组织、国际海事组织等国际组织进行有效沟通，希望在与船舶有关的塑料垃圾海上来源上达成更有力的行为引导。概而言之，欧盟在海洋塑料污染的治理中已经探索建立起了一套较为全面且成熟的防治体系。欧盟首先通过一系列的立法防止和减少了来自陆源和海上的塑料垃圾来源，坚持从源头上解决塑料污染的问题；然后又通过欧盟塑料战略的实施和固体废物处理系统的升级来改善塑料废物的回收利用，使产生的塑料废物能够得到妥善处置；另外还十分重视科学技术和公众环保意识在解决现有塑料污染中的重要作用，通过技术的革新和环保理念的塑造提高海洋塑料污染防治的有效性；最后再通过促进区域内的国家合作辐射带动海洋塑料污染治理的全球合作，为实现海洋塑料垃圾的全球治理贡献区域力量。

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（本文系重庆市规划课题“重庆高质量建设港口型、陆港型国家物流枢纽研究”阶段性成果，项目编号：2021NDYB031）