自然资源部海洋减灾中心等专家撰文：海洋生态系统管理理论与实践 - 沿海生态系统管理实践

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第704期

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王斌 杨振姣（作者单位分别系自然资源部海洋减灾中心、中国海洋大学法政学院，本文首次刊登于《太平洋学报》2018年第6期，此为摘登。）

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海洋生态系统管理思想最早可以追溯到20世纪80年代国际上提出的“大海洋生态系”的理论和实践，即把全球海洋按照自然地理单元和生态环境特征划分为若干海洋生态系，分别实施带有区域特点的生态保护策略。到2002年，全球已经建立了64个大海洋生态系统，其中包括中国南海与黄海海域。

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此后，1992年里约世界环境与可持续发展大会提出了应用生态系统方法保护生物多样性，得到参会各国的普遍认可。

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在海洋领域正式确立生态系统管理理念，则是在2002年世界可持续发展大会上，大会通过的《约翰内斯堡行动计划》指出，采用基于生态系统的方法保护和管理海洋，呼吁制定基于生态系统的海岸带综合管理政策与机制。2012年“里约+20”世界可持续发展大会成果文件《我们希望的未来》，重申了运用生态系统方法管理影响海洋的人类活动，对保护和恢复海洋生态系统健康具有重要作用。

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联合国大会在海洋和海洋法非正式磋商进程以及千年发展目标和可持续发展目标中，都鼓励各国开展基于生态系统的海洋管理。2015年第70届联合国大会通过的《联合国2015年后可持续议程》指出：“保护与可持续利用海洋和海洋资源，要运用生态系统方法，实现海洋健康和富有生产力。”

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当代西方海洋生态系统管理理论

一般来说，海洋生态系统管理是指，为了实现可持续利用生态系统产品和服务，保持生态系统的完整性和良好状态，在最佳的生态系统及其动态科学知识基础上，对影响海洋生态系统健康的关键人类活动实施海洋综合管理，并对生态系统组成部分包括生物和环境进行合理控制。这一概念主要强调两方面：一是生态系统结构和功能的重要性，即健康的生态系统是社会经济持续发展的基础；二是人类是生态系统的重要组成部分，即人类活动应确保维持健康的生态系统结构和功能的可持续性。

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近年来，世界各国在海洋战略规划中都提出运用基于生态系统的方法管理海洋。美国、加拿大、澳大利亚和欧盟等在海洋发展战略中，明确提出用基于生态系统的方法管理海洋。英国、挪威等国家也针对特定海域，制定实施了具体的生态管理规划、政策和任务内容。

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由于海域和国情之间的差异，如何将生态系统管理方式应用于海洋领域，国际社会并未达成统一的意见。尽管如此，通过一定时期的理论探索和实践应用，西方发达国家不断总结凝炼海洋领域实施生态系统管理应遵循的一般原则：考虑生态系统的关联性；适当的空间和时间尺度；适应性管理；应用科学知识；综合管理；利益相关者参与；衡量生态系统的动态特征；生态完整性和生物多样性；可持续发展；社会系统和生态系统的衔接；决策应该反映社会学因素的选择；识别边界条件；跨学科参与；适当的监测方法；知识不确定性。通过上述这15条一般原则，可以凝炼出海洋生态系统管理的要义，即对于特定的海洋生态系统，为了实现其生态系统保护目标和资源可持续利用，在一定时间和空间尺度内实施跨生态学等自然科学和社会学等人文科学的管理，同时应用可靠的科学知识和适当的监测方法，并且充分考虑海洋生态系统各组分之间的关联，以及各方利益相关者的参与，采取一系列的适应性的综合管理措施。

西方主要国家的海洋生态系统管理实践

美国海洋政策委员会在2004年发布了《21世纪海洋蓝图》的海洋管理综合报告，提出了在美国海域实施新的基于生态系统的综合协调管理建议。建议的核心内容就是将美国海域划分为若干生态区，各自制定相应的管理计划。

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英国在2002年公布了《保卫我们的海洋：海洋环境保护和可持续发展战略》，同时在其环境、食品与农村事务部下设立专门工作组，协调战略实施。该战略认识到原有涉海部门分割管理的弊端，以生态系统管理为基础协调相关部门共同实施海洋环境保护措施。

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加拿大在1997年通过的《加拿大海洋法》中体现了生态系统管理的关键元素。2002年又公布了《海洋战略》，并随即提出为期4年的规划，实施一系列管理措施。为此，加拿大渔业和海洋部专门设立了一个国家层面的协调机构推动生态系统管理，指导各个海洋生态区的项目实施和生态质量目标的实现。

澳大利亚1998年发布了《澳大利亚海洋政策》，提出以生态系统为基础制定区域海洋管理规划。此后，澳大利亚从2012年起积极推动“海洋生物区规划”，该规划包含了海洋生态多样性等一系列目标和措施。

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以挪威制定的巴仑支海生态系统管理规划为例，海洋生态系统管理的实施大体可以分为以下几个环节：一是掌握海域生态环境和资源开发状况，识别关键区域。二是分析经济社会活动的影响，重点评价相关涉海产业所产生的环境、资源和社区发展影响。三是综合各种人类活动影响，深入分析海域生态脆弱区和不同利益相关者的冲突。四是参考“生态质量目标”指标体系，确立规划总体目标及具体指标，包含了浮游生物、底栖生物等指标。五是综合相关管理工具确定规划行动，划定具体的生态管理分区，分别采取相应的具体管理行动。在规划制定实施过程中，始终贯穿透明开放原则，不仅吸收利益相关者代表参与制定规划，而且规划过程中形成的所有文件都通过互联网公布以供公众参阅评论。

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从世界范围总体来看，沿海各国基于生态系统的海洋管理的实施效果还未实现预期水平。2014年《生物多样性公约》第12届缔约国大会通过的《全球生物多样性展望》（第四版）指出，多数发展中国家的执行效果不理想，特别是珊瑚礁的保护堪忧。2010年《生物多样性公约》第10届大会提出：“到2020年，全球17%的陆地或陆地内水、10%的海洋和海岸带得到保护”。但现实情况是，陆地和领海部分的承诺目标预计可以完成，而专属经济区和公海的保护差距则比较大。

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当代中国海洋生态文明建设

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早在1996年，可持续发展就被正式确定为中国的发展战略。此后，中国发布了《中国海洋21世纪议程》和《中国海洋事业的发展白皮书》，这是实施海洋可持续发展战略的标志性活动和成果。从此，海洋生态保护和管理日益得到重视，各项业务取得长足进展。

近年来，中国政府作出加快推进生态文明建设的战略部署，并将海洋生态文明建设作为其中重要的组成部分。为了建设海洋生态文明，2015年国家海洋部门制定实施了《海洋生态文明建设实施方案》。该方案的指导思想是坚持问题导向、需求牵引，坚持海陆统筹、区域联动，以海洋生态环境保护和资源节约利用为主线，以海洋生态文明制度体系和能力建设和海洋生态健康与可持续发展目标为重点，以重大项目和工程为抓手，将海洋生态文明建设贯穿于海洋事业发展的全过程和各方面，实行基于生态系统的海洋综合管理，推动海洋生态环境质量逐步改善、海洋资源高效利用、开发保护空间合理布局、开发方式切实转变。

立足当前和展望未来一段时期，笔者认为中国海洋生态文明建设主要应从以下10个方面推进：1.强化规划引导和约束，严格实施海洋功能区划，科学编制海洋领域各项规划，严格实施海岛保护规划；2.实施污染物入海总量控制，实施自然岸线保有率目标控制，实施海洋生态红线制度；3.深化海洋资源科学配置和管理，严格限制围填海活动，促进海域海岛资源市场化配置，完善海域海岛有偿使用制度，加强无居民海岛使用管理；4.严格海洋环境监管与污染防治，推进海洋环境监测评价制度体系建设，推动海洋生态环境监测布局优化和能力提升，强化海洋污染联防联控，健全海洋环境应急响应体系，建立海洋资源环境承载力监测预警机制；5.加强海洋生态保护与修复，强化海洋生物多样性保护，推进海洋生态整治修复，实行海洋生态补偿制度；6.增强海洋监督执法，健全完善法律法规和标准体系，实施海洋督察制度，建立实施区域限批制度，严格海洋资源环境检查执法；7.施行绩效考核和责任追究，健全海洋生态文明建设绩效考核机制，建立海洋生态环境损害责任追究和赔偿制度；8.提升海洋科技创新与支撑能力，培育壮大海洋战略性新兴产业；9.推进海洋生态文明建设领域人才队伍建设，加强监测观测专业人才队伍建设，强化海洋生态文明建设人才培养和引进；10.加强海洋生态文明建设的宣传教育与公众参与。

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在推进海洋生态文明建设中，综合采用海洋生态系统管理方法的典型方式，就是开展海洋生态文明示范区建设。示范区以促进海洋资源环境可持续利用和沿海地区科学发展为宗旨，探索经济、社会、文化和生态的全面、协调、可持续发展模式，引导沿海地区发展方式的转变和海洋生态文明建设。海洋生态文明示范区建设包括以下4个方面的主要任务：1.优化沿海地区产业结构，转变发展方式。2.加强污染物入海排放管控，改善海洋环境质量。3.强化海洋生态保护与建设，维护海洋生态安全。4.培育海洋生态文明意识，树立海洋生态文明理念。目前，先后已有两批共21个国家级海洋生态文明示范区开展了示范建设。

当然，对比当代西方海洋生态系统管理的理论与实践，观察中国海洋生态文明建设的实际情况，可以看出，前者对科学知识的运用和利益相关者的参与更加重视一些。突出表现在以下几个方面：一是注重海洋生态系统的关联性与动态特征，将海洋及海岸带生态系统的结构与功能特征作为实施科学管理的基础和前提，尤其重视典型生态系统彼此之间的关系，以整体观和动态观观察和解决生态问题。二是始终关注海洋生态系统的空间和时间尺度，充分考虑不同生态系统特定的空间范畴和时间演变特点，以此为基础实施有针对性的管理行为。三是高度重视海洋生态系统的完整性和生物多样性，以此为管理目标实施相应的管理方法，确保管理的结果是维持和保护了海洋生态系统的完整性和生物的多样性。四是灵活机动地采取适应性管理理念，根据实际情况对一般管理原则作出相应变通，使得管理行为更具针对性和实效性。五是时刻把握利益相关者的利益和参与，对各类管理行为可能产生的社会影响予以充分考虑，并在相关的制度安排中给予明确和强调。

对此，我国在海洋生态文明建设的实践中需要进一步吸收借鉴，使其更加科学合理地贯彻实施海洋生态系统管理的理念和方法，在此基础上凸显鲜明的中国海洋管理特色，从而有效实现中国海洋生态的保护与管理。

来源：中国海洋报

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