【海洋治理】谢琼：为海洋生物多样性国际保护制定新规则 - 海洋生物多样性保护法案

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作者单位系中央党校国际战略研究院

在联合国主持下正在进行的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题政府间谈判，是当前为全球海洋治理制定新规则的最重要进程，也是当前全球治理国际新规则制定的重要议程。中国正积极参与该新国际文书谈判，力争成为海洋生物多样性国际保护新规则制定的推动者和引领者。

问题的提出

随着科技进步和社会发展，人类对海洋的探索和利用不断向更深更远的空间迈进。特别是进入21世纪以来，人们逐渐了解了海洋污染情况，海洋环境和海洋生态引起国际社会的关注，国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题成为日益引起国际社会重视的新问题。它涉及全球海洋公共产品的提供，与外大陆架划界、深海采矿和极地海洋事务等一同为全球海洋治理的前沿议题。联合国大会为此专门设立“不限成员名额非正式特设工作组”讨论这一议题，“海洋法非正式磋商进程”、《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔约国会议和《生物多样性公约》缔约国会议等国际平台也纷纷加强对相关问题的讨论，使得该议题成为当前全球海洋治理的热点。

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在联合国层面，自2004年起，该问题先后经过了联大特设工作组（2004- 2015年）和预备委员会（2016-2017年）两个阶段。2017年12月24日联大第72/249号决议决定2018年至2020年召开政府间会议，就海洋生物多样性国际保护问题拟定一份具有法律拘束力的国际文书。2018年4月和9月，政府间会议的组织会议和第一届会议分别召开，就海洋生物多样性国际保护问题制定《公约》第三执行协定的工作进入谈判实质阶段。

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海洋生物多样性保护新国际文书将是国际海洋法继1995年《鱼类种群协定》之后最重要的发展，并可能掀起新一轮的海洋圈地运动，受到包括中国在内的各海洋国家和欧盟的高度重视。联大第66/231号决议决定，新国际文书处理的一揽子事项为国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题，特别是共同且作为一个整体处理的海洋遗传资源包括惠益分享问题、划区管理工具包括海洋保护区等措施、环境影响评价以及能力建设和海洋技术转让。经过前期讨论，新国际文书在上述内容上取得了一些具体的成果，也留下了一些难点。

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新国际文书的主要谈判阵营

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在新国际文书的前期讨论过程中，逐渐形成了不同的阵营，它们的博弈将影响政府间谈判进程。主要阵营有三个：以欧盟为代表的“海洋环保派”、以美国、俄罗斯为代表的“海洋利用派”或“海洋开发派”以及以77国集团、小岛屿国家联盟为代表的“共同继承财产派”。

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欧盟及其成员国是“海洋环保派”的代表，它们希望通过出台国际协定，就公海保护区的设立和运行、环境影响评价制度的实施确定全球法律规则，借此掌控全球海洋治理主导权。海洋生物多样性保护问题的提出和发展一直处于欧盟的强力推动之下。欧盟在新文书的前期讨论中踊跃参与，以推动联大在2018年启动政府间会议进行正式谈判为目标。在预委会阶段，欧盟一共提交了6份书面意见，是提交书面意见最多的参与者，也是唯一一个对国际文书所涉五方面内容分别提交书面意见的参与者。这些书面意见详细地阐述了其对新国际文书的内容设计。

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美国、俄罗斯等海洋强国是“海洋利用派”的代表，坚持“先到先得、公海自由”，坚决反对“利益共享”。它们希望维持目前相对宽松的国际环境，在现有国际法律制度框架内处理相关问题。美、俄也反对公海保护区建设，以凭借强大的海上实力，维持在全球海洋的力量投射和战略布局。经过前期的交锋，海洋利用派明白已无法阻止新国际文书谈判，但希望尽可能维持现行的国际法律制度、防止国际海洋秩序出现激烈变革的基本立场没有改变。

以77国集团为代表的发展中国家重点关注国家管辖范围以外区域的遗传资源，希望通过制度设计制约发达国家抢先独占海洋遗传资源，并从中分“一杯羹”。77国集团的主张与美国针锋相对，即坚持海洋遗传资源属于人类共同继承财产，利用海洋遗传资源产生的惠益应公平公正的分享。囿于科学技术能力不足以及内部的意见分歧，77国集团在谈判中的主导权有限，可能会继续与欧盟捆绑在一起，共同推动国际协定的出台。不过欧盟关注的是海洋保护区问题。在这方面，77国集团的主张与欧盟的关切还有明显差距。小岛屿国家联盟同样主张海洋遗传资源属于人类共同继承财产，但它们的主要关切是能力建设和技术转让，将其作为跨领域问题对待，提出应予特别考虑。

在预委会阶段，特别是在第三次预委会期间，三大阵营在遗传资源的获取与惠益分享、海洋保护区的管理模式、海洋环境影响评价的决策与监督等方面已表现出明显矛盾。经过预委会阶段的初步沟通或者说交锋，各方将在四次政府间会议期间弥合分歧、寻求共识，朝制定具有法律拘束力的《公约》“第三执行协定”的方向努力。

中国积极参与新国际规则制定

新国际文书制定和实施将重构国家管辖范围以外区域的海洋利益格局，攸关中国在深远海的战略利益及其布局。中国一贯重视国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护与可持续利用问题。在新国际文书的制定工作提上日程后，中国给予高度重视，派代表团积极参与了历次特设工作组会议、预委会会议、政府间组织会议和第一届政府间谈判会议。

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在基本立场上，中国支持联大第69/292号决议，支持预委会以2011年各方达成的共识为基础“一揽子”同步处理相关问题。同时强调，（1）新国际文书谈判应以协商一致为原则，避免采取投票方式决定有关事项。（2）应以《公约》为依据，不能偏离《公约》的原则和精神，不能破坏《公约》建立的制度框架，不能与现行国际法以及现有的全球、区域和部门的海洋机制相抵触。（3）应以维护共同利益为目标，既要维护各国的共同利益，特别是顾及广大发展中国家的利益，也要维护国际社会和全人类的整体利益，致力于实现互利共赢的目标。（4）新国际文书制度设计应以合理平衡为导向，在各方和各种利益之间建立合理平衡，不能厚此薄彼。

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中国政府表示，海洋遗传资源不应包括衍生物，作为商品等鱼类不应作为新国际文书规范事项；海洋遗传资源的原生境获取本质上属于《公约》规定的国家管辖范围以外区域的海洋科学研究，应适用自由获取制度；应优先考虑样本的便利获取、信息交流、技术转让和能力建设等非货币化惠益分享机制。

中国政府指出，划区管理工具包括多种管理形式和方法，不限于海洋保护区；在设立海洋保护区等具体指导原则上，强调必要性、比例、科学证据、区别保护、国际合作等原则，应满足一定的实体要件和程序要件；新文书规定与现有相关制度的关系涉及的问题，应遵循《维也纳条约法公约》有关条约适用的一般准则。

中国政府认为，有关环境影响评价的制度安排应遵循《公约》所确定的基本法律框架和程序要素，同时顾及其他国际文书相关规定；主体应是拟开展海洋活动的国家，对象应是各国管辖或控制下的计划中的“活动”，不包括战略环境影响评价；启动门槛应是“有合理依据认为”“可能造成重大污染或重大和有害的变化”；评价的范围应限于国家管辖范围以外区域的活动，包括可能对沿海国管辖海域产生重大环境影响的活动，而不应包括发生在国家管辖海域内对活动；制定环评对象活动类型清单有一定的局限性，如各方认为确有必要制定，也应不具法律拘束力。

关于能力建设和海洋技术转让，中国政府强调应以《公约》第十四部分有关规定为基础，并遵循针对性、有效性、平等互利、合作共赢等原则；应充分照顾发展中国家的需要和利益；应鼓励通过多种形式的国际合作；支持非洲集团提出的能力建设须是“有意义的”。

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